Alai

Městské oblasti čelí náročným ekonomickým výzvám, jejichž rozsah v posledních letech vzrostl. Zároveň města poskytují zajímavé příležitosti k růstu a revitalizaci. Souhra těchto výzev a příležitostí vytváří důležité úkoly pro tvůrce politik a výzkumníky.

Každoročně Brookings Institution a Wharton School of Business spolupořádají konferenci, která se těmito otázkami zabývá a poskytuje špičkový a přístupný výzkum otázek jedinečných pro městské oblasti, jakož i širokých ekonomických a politických témat, která mají zvláštní uplatnění v městském prostředí.

Nejnovější konference, která se konala v Brookings Institution 25.-26. října 2001, sponzorovala dvě skupiny příspěvků, které jsou tento měsíc publikovány v Brookings-Wharton Papers on Urban Affairs (Brookings Institution Press, 2002). Sympozium tří příspěvků se zaměřuje na metropolitní daňovou a fiskální politiku a zkoumá dopady politických fúzí mezi městy a předměstími, vazby mezi ekonomickou vitalitou měst a předměstí a daňové pobídky specifické pro firmy při přemisťování průmyslu. Zbývající konferenční příspěvky se zaměřují na demografické změny v městských oblastech, včetně dopadu alternativních opatření gentrifikace na obyvatele měst s nižšími příjmy a rozdílných zkušeností studentů z řad přistěhovalců v newyorském veřejném školském systému.

Symposium on Metropolitan Tax and Fiscal Policy

Města přitahují podniky a obyvatele poskytováním kvalitní občanské vybavenosti. Poskytování této vybavenosti však vyžaduje finanční prostředky a vyšší daňové zatížení zvyšuje motivaci obyvatel města a firem k odchodu do míst s nižšími daněmi. Vyvážení těchto hledisek je zásadním problémem veřejných financí ve městech. Rozdíly v příjmech mezi většinou velkých centrálních měst a jejich relativně bohatšími předměstími činí tyto otázky ještě obtížnějšími a politicky citlivějšími. Kromě toho není známa potenciální efektivnost mnoha daňových možností a někdy se přehlíží souvislost mezi ekonomickou efektivností a politickou proveditelností.

Konsolidace metropolí

Velké metropolitní oblasti ve Spojených státech se vyznačují velmi velkým počtem místních samospráv, přičemž mnohé městské oblasti obsahují více než sto samostatných obcí. Roztříštěnost místních samospráv vedla k obavám ohledně rozdělení vládních služeb a efektivity, s jakou jsou tyto služby poskytovány. Starostové centrálních měst a někteří analytici prosazují politickou a fiskální konsolidaci, ale k anexi rozvinutých předměstí dochází jen zřídka.

Stephen Calabrese z University of South Florida, Glenn Cassidy z Cassidy Policy Research a Dennis Epple z Carnegie-Mellon University modelují chování voličů ve více obcích, aby vyhodnotili dopady slučování. Voliči, kteří se liší pouze příjmem, volí preferovanou úroveň veřejných služeb a přerozdělování a výši a typ vybíraných daní. Na základě těchto politik si také vybírají místo svého bydliště. V rovnovážném stavu určuje daňovou politiku, politiku veřejných služeb a přerozdělování vláda většiny, každá obec má vyrovnaný rozpočet, nikdo se nechce stěhovat a trh s bydlením se vyčistí. Vždy bude přijata politika, kterou upřednostňuje volič s průměrným příjmem. Model přináší výsledky, které odpovídají pozorovaným vzorcům ve městech: ačkoli veřejné statky poskytují jak velké, tak malé obce, k přerozdělování dochází téměř výhradně ve velkých centrálních městech. Malé příměstské obce jsou při financování veřejných služeb závislé především na příjmech z daně z nemovitosti, ale centrální města využívají jak daně z příjmu, tak daně z nemovitosti. Výsledkem politických rozhodnutí je příjmová stratifikace v celém metropolitním regionu. Domácnosti s nízkými příjmy, které upřednostňují přerozdělování, budou s větší pravděpodobností sídlit v centrálním městě, zatímco bohaté domácnosti si budou vybírat předměstí s vysokou úrovní poskytování veřejných služeb a menší mírou přerozdělování.

Z rozvrstvení obcí podle příjmů vyplývá, že slučování není obecně politicky životaschopné. Obyvatelé chudší obce, například centrálního města, budou podporovat sloučení s bohatším předměstím, aby získali vyšší úroveň poskytování veřejných statků a přerozdělování při nižších celkových daňových sazbách. Obyvatelé bohatšího předměstí však budou proti slučování, aby se vyhnuli poklesu hodnoty nemovitostí, nižšímu poskytování veřejných statků a vyššímu přerozdělování.

Agregované dopady slučování na blahobyt jsou složitější. Sloučení dvou jurisdikcí přiměje nejbohatší jednotlivce v jurisdikci s vyššími příjmy, aby se přestěhovali z konsolidovaného města do bohatšího předměstí, aby unikli politice přerozdělování. Tito stěhující se z konsolidované oblasti se stanou nejchudšími obyvateli v nové lokalitě a budou si pořizovat bydlení nižší než průměrné hodnoty na daném předměstí. Ceny bydlení na novém předměstí vzrostou a poskytování veřejných statků se sníží. Tento vzorec bude pokračovat napříč předměstími v dominovém efektu. V důsledku toho má konsolidace negativní dopad na okolní předměstí i na bohatší obyvatele sloučených obcí.

Konsolidace může přesto zvýšit agregátní blahobyt, pokud sloučení prospívá chudým voličům více, než škodí těm bohatším. V takovém případě by vlády, které chtějí podpořit anexe, mohly kompenzovat ztráty obyvatelům předměstí a přesto zlepšit sociální blahobyt.

Kromě toho, že tento článek poskytuje nové poznatky o nedostatku konsolidací, pokročí výzkumníci?

Fiskální transfery z předměstí do centrálních měst

Při absenci politické konsolidace jsou finanční transfery z předměstí do centrálních měst dalším, možná schůdnějším způsobem řešení problémů veřejných financí metropolitních oblastí. Měla by však předměstí mít o takové uspořádání zájem? Zastánci takových transferů tradičně navrhují, že transfery jsou oprávněné buď proto, že centrální města financují veřejné statky, z nichž mají prospěch obyvatelé předměstí, jako je infrastruktura, veřejné školství a policie, nebo proto, že chudoba centrálních měst je regionálním problémem, který by měl být řešen prostřednictvím transferů z celého městského regionu.

Andrew Haughwout z Federální rezervní banky v New Yorku a Robert Inman z Pensylvánské univerzity ve svém článku tvrdí, že ani jeden z těchto argumentů není přesvědčivý. Zkoumají nové zdůvodnění transferů z předměstí do centrálních měst, které vychází ze dvou předpokladů. První je, že města vytvářejí aglomerační ekonomiky. K těmto úsporám dochází v důsledku geografické koncentrace firem v rámci odvětví a z toho vyplývajícího poklesu nákladů na dopravu a pracovní sílu, podpory inovací a snadného šíření nových myšlenek. Tyto aglomerační úspory snižují náklady na zboží vyráběné ve městě pro obyvatele měst i předměstí. Druhým předpokladem je, že slabá centrální městská správa – vyznačující se různými finančními praktikami a daňovými institucemi – způsobuje obyvatelům města a firmám náklady a podněcuje je k přemístění. Stěhování však snižuje aglomerační úspory dostupné ve městě a způsobuje růst cen zboží vyráběného ve městě. Pokud platí oba předpoklady, slabé městské vlády poškozují obyvatele předměstí, slabé městské finance způsobují špatné ekonomické zdraví předměstí a obyvatelé předměstí by měli být ochotni platit za zlepšení slabé finanční situace měst v centru, aby si zachovali výhody aglomeračních úspor.

Haughwout a Inman empiricky dokazují, že slabé městské finance jsou spojeny s negativními ekonomickými výsledky měst a předměstí. Konkrétně ukazují, že slabé rozpočtové instituce, silné městské odbory, rostoucí míra chudoby a klesající daňová základna jsou spojeny s nižšími příjmy, růstem počtu obyvatel a mírou růstu hodnoty domů ve městech i jejich okolních předměstích. Vypracovávají také strukturální simulační model založený na ekonomice Filadelfie, který zahrnuje vazbu mezi městskými financemi a ekonomickými výsledky předměstí. Ukazuje se, že dopady městských financí na zdraví předměstí Filadelfie jsou podobné těm, které byly zjištěny v souhrnných údajích. V této simulaci se konstrukčně předpokládá kauzální vztah, a tak z modelu vyplývá, že předměstská rodina by měla být ochotna zaplatit 100 až 250 dolarů ročně za zlepšení městských fiskálních institucí, aby mohla realizovat výhody aglomeračních úspor ve městě.

Závěr, že slabé městské finance snižují aglomerační úspory, znamená, že transfery z předměstí do měst by ochránily aglomerační úspory pouze tehdy, pokud by tyto prostředky byly použity na posílení slabých městských financí. Takové transfery by byly kontraproduktivní, pokud by byly prostředky použity na zvýšení mezd pracovníků města nebo na zvýšení služeb pro voliče. Aby se předešlo těmto problémům a zajistilo se, že prostředky budou použity vhodně, Haughwout a Inman obhajují použití řady specifických mechanismů pro převody, včetně využití pomoci předměstím k plnému financování státních mandátů v oblasti chudoby, reformy místních pravidel pro daň z nemovitosti a podmínění pomoci přijetím konkurenčních postupů při zadávání zakázek na městské služby.

Daňové pobídky a umístění podniků

Pokud jsou konsolidace měst a předměstí vzácné a předměstské oblasti se zdráhají převádět zdroje do centrálních měst, jak naznačují první dva dokumenty, třetí fiskální možností pro ekonomický rozvoj měst jsou rozsáhlé daňové úlevy pro konkrétní firmy zaměřené na přilákání nebo udržení konkrétních podniků. Takové akce byly v minulosti velmi medializovány, počínaje městy, která získávala profesionální sportovní týmy, až po Alabamu, která na počátku 90. let získávala Mercedes Benz.

Přes četnost takových akcí výzkumná literatura značně zpochybňuje účinnost takových pobídek, a to jak z teoretických, tak z empirických důvodů. Jeden směr teoretické literatury tvrdí, že v podmínkách daňové konkurence budou všechny jurisdikce volit neefektivně nízké daňové sazby, aby zabránily odchodu firem. To povede ke snížení poskytování veřejných služeb pod efektivní úroveň. Jiný směr literatury tvrdí, že daňová konkurence mezi obcemi vede k efektivní alokaci zdrojů, protože lidé si mohou vybrat, kde budou žít, a specifické daňové pobídky tak přinášejí narušení. Tento přístup předpokládá, že pokud nejsou nabízeny žádné daňové pobídky, města zdaňují kapitál korporací sazbami rovnajícími se meznímu přínosu veřejných statků poskytovaných firmám. Ani jeden z těchto přístupů neospravedlňuje rozsáhlé daňové pobídky pro konkrétní společnosti.

Teresa Garcia-Mila z Universitat Pompeu Fabra ve Španělsku a Therese McGuire z Institute of Government and Public Affairs na University of Illinois ve svém příspěvku na konferenci zpochybňují tradiční názor. Rozvíjejí model, v němž města soutěží o mobilní kapitálovou zásobu a těží z aglomeračních úspor zvyšujících produktivitu. Za těchto okolností se efektivní daňové sazby pro nové firmy rovnají rozdílu mezi mezním přínosem pro firmy z veřejných služeb, které spotřebovávají, a mezním aglomeračním přínosem pro město z dodatečného kapitálu přineseného firmou.

Autoři pak zkoumají rozhodnutí Chicaga v roce 2001 nabídnout firmě Boeing 50 milionů dolarů v daňových pobídkách, aby přemístila své firemní sídlo ze Seattlu. Snaha Chicaga o Boeing je záhadná vzhledem k tomu, že se týkala pouze přemístění sídla společnosti Boeing, nikoli jejích výrobních závodů. Navíc vzhledem k tomu, že většina zaměstnanců ústředí byla přesunuta ze Seattlu, vzniklo jen málo nových pracovních míst. Naproti tomu Chicago umožnilo velkému místnímu výrobci cukrovinek, který zaměstnával téměř 1 000 lidí, odejít z města, aniž by mu nabídlo daňové pobídky, aby zůstal. Garcia-Mila a McGuire naznačují, že chicagští plánovači se domnívali, že firma zaměřená na management, jako je Boeing, vytvoří větší potenciál pro přelévání znalostí než zachování výrobního závodu. Autoři docházejí k závěru, že aglomerace kapitálu může mít dostatečnou ekonomickou i politickou návratnost, aby ospravedlnila daňové pobídky pro konkrétní firmy.

Gentrifikace a přistěhovalectví

Dva další příspěvky prezentované na konferenci přinášejí nové poznatky o aktuálních otázkách městské ekonomie a městské politiky. Ukazují šíři témat, která pohodlně spadají do oblasti městské ekonomie, a důležité poznatky, které lze o městských otázkách získat z příbuzných oblastí výzkumu, jako je chudoba a sociální péče nebo ekonomie práce.

Škodí gentrifikace chudým?“

Ačkoli je útěk bílých na předměstí v druhé polovině dvacátého století často považován za příčinný faktor zániku centrálních měst, návrat bohatých domácností do městských čtvrtí někdy vyvolává podobně intenzivní kritiku. Gentrifikace neboli příliv domácností z vyšší střední třídy nebo bohatých domácností do dříve chudých čtvrtí je všeobecně považována za škodlivou pro chudé a menšinové obyvatele. Například uzavření bytového projektu Cabrini-Green v Chicagu a jeho částečné nahrazení městskými domy vyvolalo rozruch mezi dlouholetými obyvateli veřejných bytů, kteří se cítili být vyhnáni ze svých domovů navzdory ujišťování městských úředníků, že výstavba bytů se smíšenými příjmy bude prospěšná jak pro obyvatele s nízkými příjmy, tak pro nové obyvatele ze střední třídy.

Příspěvek Jacoba Vigdora z Duke University naznačuje, že o dopadu gentrifikace na chudé rodiny se toho ví mnohem méně, než se běžně předpokládá. Místo toho, aby Vigdor předpokládal, že existuje konsenzuální definice, začíná definicí gentrifikace a rozlišuje mezi gentrifikací řízenou preferencemi a gentrifikací řízenou příjmy. Při gentrifikaci řízené preferencemi zvyšují domácnosti s vysokými příjmy své ocenění občanské vybavenosti dostupné v chudých čtvrtích. Běžným příkladem je rodina se dvěma příjmy, která se rozhodne, že preferuje kratší dojíždění, a zvýší svou ochotu platit za bydlení v centrálnější čtvrti. Příjmově podmíněná gentrifikace nastává, když změna produktivity domácností s vysokými příjmy zvýší poptávku po bydlení ve čtvrtích s vyššími příjmy, a tím i jeho cenu. To nutí některé obyvatele těchto čtvrtí, aby se přestěhovali do oblastí s nižšími cenami.

Při obou typech gentrifikace rostou ceny bydlení v původně chudých čtvrtích, takže se tamní nájemníci musí buď přestěhovat, nebo absorbovat vyšší náklady na nájem (a případně vyšší občanskou vybavenost). Jeden z rozdílů mezi oběma typy gentrifikace spočívá v cenách bydlení v sousedství s vyššími příjmy, které při gentrifikaci řízené preferencemi klesají, ale při gentrifikaci řízené příjmy rostou. Vigdor navrhuje politické možnosti, které přímo i nepřímo snižují potenciální škody způsobené gentrifikací. Dotace na nájemné nebo pomoc při stěhování přímo řeší rostoucí náklady na bydlení pro domácnosti s nízkými příjmy. Díky dotacím na pracovní školení nebo vzdělání by chudí obyvatelé mohli lépe konkurovat na trhu s bydlením.

Gentrifikace může mít na chudé dopady i jinak než prostřednictvím trhu s bydlením. Mnohé z těchto účinků budou pravděpodobně pozitivní. Rostoucí ceny bydlení mohou zvýšit příjmy z daně z nemovitosti, zvýšit přerozdělování a zlepšit veřejné služby. Příliv domácností s vyššími příjmy může vytvořit pracovní příležitosti pro obyvatele s nízkými příjmy nebo přemístit pracovní místa blíže k sousedství. Chudí obyvatelé mohou mít prospěch ze zlepšení kvality sousedství, například z nižší míry kriminality.

Vigdor tvrdí, že většina prací o gentrifikaci se příliš úzce zaměřuje na prostorové vysídlení a ve skutečnosti neprokazuje, že gentrifikace způsobuje vysídlení nebo že způsobuje škody. Na příkladu Bostonu zjišťuje, že domácnosti s nízkým vzděláním (které častěji patří mezi dlouhodobě chudé) žijící v gentrifikujících se oblastech se nestěhují s větší pravděpodobností než ostatní domácnosti v dané oblasti nebo než domácnosti s nízkým vzděláním v jiných oblastech. Gentrifikace nezvýšila segregaci bostonských čtvrtí podle socioekonomických tříd; ve skutečnosti se zdá, že gentrifikace vede ke vzniku příjmově smíšenějších čtvrtí.

Imigranti a školní segregace

Podíl obyvatel USA narozených v zahraničí – v současné době asi 10,4 % – je nejvyšší od roku 1930. Výzkumy naznačují, že segregace mezi rasovými skupinami je významná a negativně ovlivňuje dosažené vzdělání dětí, ale není známo, zda totéž platí i pro přistěhovalce. Zdá se, že vliv vrstevníků – blízkost méně vzdělaných spolužáků s nízkými příjmy – negativně ovlivňuje rasové menšiny, zejména v oblasti vzdělávání a zaměstnání. Vliv vrstevníků může mít na děti přistěhovalců odlišný dopad, protože ačkoli rodiče mají většinou nízké vzdělání, skupiny přistěhovalců často dávají přednost vzdělávání svých dětí. Podobně, ačkoli bylo zjištěno, že školy s početnými rasovými menšinami dostávají méně finančních prostředků, než je průměr, žádná předchozí studie nezkoumala dopad segregace přistěhovalců na financování škol. Segregace přistěhovalců totiž může zlepšit přístup ke zdrojům, protože koncentrace skupiny může ze strany státu zefektivnit poskytování určitých služeb, například výuky angličtiny jako druhého jazyka.

Na základě údajů z newyorských veřejných škol, v nichž se v letech 1998-99 16 % studentů narodilo v zahraničí, Ingrid Gould Ellen, Katherine O’Regan, Amy Ellen Schwartz a Leanna Stiefel z New York University hodnotí míru segregace přistěhovalců a její vztah k přidělování zdrojů a výsledkům studentů. Po sestavení souboru dat, který obsahuje informace o studijních a socioekonomických charakteristikách všech dětí v newyorských veřejných školách v letech 1998-99, agregovaných na úroveň škol, autoři zjišťují relativně nízkou úroveň segregace přistěhovalců celkově.

Některé skupiny přistěhovaleckých studentů, zejména studenti z bývalého Sovětského svazu a Karibiku, jsou výrazně segregovanější než studenti narození v zahraničí celkově, ale stále méně segregovaní než studenti jiné než bílé pleti. Autoři ukazují, že různé skupiny přistěhovalců, zejména přistěhovalci ze Sovětského svazu a Karibiku, mají podstatně odlišný vliv vrstevníků a přístup ke vzdělávacím zdrojům. Stejně jako rodilí studenti jsou i studenti z řad přistěhovalců vysoce segregovaní podle rasy. Rasová segregace je doprovázena charakteristikami vrstevníků, kvalitou učitelů a strukturou tříd a souhrnných školních výdajů, které mají negativní účinky, jež převažují nad rozdíly v dosaženém vzdělání způsobenými původem. Sovětští studenti, kteří navštěvují školy s vysokým podílem bělošských studentů, mají kvalitnější učitele a úspěšnější vrstevníky, zatímco dominikánští studenti v převážně černošských školách se vzdělávají se studenty, kteří se vyznačují extrémně vysokou mírou chudoby a nízkými výsledky v testech.