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Les zones urbaines sont confrontées à des défis économiques redoutables qui ont pris de l’ampleur ces dernières années. Dans le même temps, les villes offrent des opportunités passionnantes de croissance et de revitalisation. L’interaction de ces défis et opportunités crée des tâches importantes pour les décideurs politiques et les chercheurs.

Chaque année, la Brookings Institution et la Wharton School of Business coparrainent une conférence pour aborder ces questions et fournir une recherche de pointe et accessible sur les problèmes propres aux zones urbaines, ainsi que sur les grands sujets économiques et politiques qui ont des applications spéciales dans un cadre urbain.

La conférence la plus récente, qui s’est tenue à la Brookings Institution les 25 et 26 octobre 2001, a parrainé deux groupes de documents qui sont publiés ce mois-ci dans les Brookings-Wharton Papers on Urban Affairs (Brookings Institution Press, 2002). Un symposium de trois articles se concentre sur la politique fiscale et budgétaire métropolitaine, examinant les effets des fusions politiques entre villes et banlieues, les liens entre la vitalité économique des villes et des banlieues, et les incitations fiscales spécifiques aux entreprises pour la délocalisation des industries. Les autres articles de la conférence se concentrent sur l’évolution démographique dans les zones urbaines, y compris l’impact des mesures alternatives de gentrification sur les résidents des villes à faible revenu et les expériences variables des étudiants immigrés dans le système scolaire public de la ville de New York.

Symposium sur la politique fiscale et fiscale métropolitaine

Les villes attirent les entreprises et les résidents en fournissant des commodités de haute qualité. Mais la fourniture de ces commodités nécessite un financement, et des charges fiscales plus élevées incitent davantage les résidents et les entreprises de la ville à partir vers des lieux moins taxés. L’équilibre de ces considérations est un problème essentiel des finances publiques urbaines. La disparité des revenus entre la plupart des grandes villes centrales et leurs banlieues relativement plus riches rend ces questions encore plus difficiles et politiquement sensibles. En outre, l’efficacité potentielle de nombreuses options fiscales est inconnue, et le lien entre l’efficacité économique et la faisabilité politique est parfois négligé.

Consolidation métropolitaine

Les grandes zones métropolitaines des États-Unis sont caractérisées par un très grand nombre de gouvernements locaux, de nombreuses zones urbaines contenant plus de cent municipalités distinctes. La fragmentation des gouvernements locaux a suscité des inquiétudes quant à la distribution des services gouvernementaux et à l’efficacité avec laquelle ces services sont fournis. Les maires des villes centrales et certains analystes ont préconisé une consolidation politique et fiscale, mais l’annexion des banlieues développées a rarement eu lieu.

Stephen Calabrese de l’Université de Floride du Sud, Glenn Cassidy de Cassidy Policy Research, et Dennis Epple de l’Université Carnegie-Mellon modélisent le comportement de vote dans plusieurs municipalités pour évaluer les effets des fusions. Les électeurs, qui ne varient que par leur revenu, choisissent le niveau de services publics et de redistribution qu’ils préfèrent, ainsi que le niveau et le type d’impôt prélevé. Ils choisissent également leur lieu de résidence en fonction de ces politiques. À l’équilibre, la règle de la majorité détermine la politique en matière d’impôts, de services publics et de redistribution ; chaque municipalité a un budget équilibré ; personne ne veut déménager ; et le marché du logement se libère. La politique privilégiée par l’électeur à revenu médian sera toujours adoptée. Le modèle produit des résultats conformes aux tendances observées dans les villes : bien que les grandes et les petites municipalités fournissent des biens publics, la redistribution a lieu presque exclusivement dans les grandes villes centrales. Les petites municipalités de banlieue dépendent principalement des recettes de l’impôt foncier pour financer les services publics, mais les villes centrales utilisent à la fois l’impôt sur le revenu et l’impôt foncier. Ces choix politiques entraînent une stratification des revenus dans la région métropolitaine. Les ménages à faible revenu ayant une préférence pour la redistribution sont plus susceptibles de s’installer dans la ville centrale, tandis que les ménages aisés choisiront les banlieues avec des niveaux élevés de prestation de services publics et moins de redistribution.

La stratification des municipalités par le revenu implique que les fusions ne sont généralement pas politiquement viables. Les résidents d’une municipalité plus pauvre, telle qu’une ville centrale, soutiendront une fusion avec une banlieue plus riche pour obtenir une prestation de services publics et une redistribution plus élevées, avec des taux d’imposition globaux plus faibles. Mais les résidents de la banlieue plus riche s’opposeront à la consolidation pour éviter une baisse de la valeur des propriétés, une réduction de la fourniture de biens publics et une augmentation de la redistribution.

Les effets globaux des fusions sur le bien-être sont plus compliqués. Une fusion entre deux juridictions incitera les individus les plus riches de la juridiction à revenu plus élevé à quitter la ville consolidée pour une banlieue plus riche afin d’échapper aux politiques de redistribution. Ces personnes quittant la zone consolidée deviendront les résidents les plus pauvres de leur nouveau lieu de résidence et achèteront un logement dont la valeur est inférieure à la valeur moyenne de la banlieue. Les prix des logements dans la nouvelle banlieue augmenteront et la fourniture de biens publics diminuera. Ce schéma se poursuivra dans toutes les banlieues par un effet domino. Par conséquent, la consolidation entraîne un impact négatif sur les banlieues environnantes ainsi que pour les résidents les plus riches des municipalités fusionnées.

La consolidation pourrait encore augmenter le bien-être global, si les fusions bénéficient aux électeurs pauvres plus qu’elles ne nuisent aux plus riches. Lorsque c’est le cas, les gouvernements souhaitant encourager les annexions pourraient compenser les résidents des banlieues pour leurs pertes et améliorer encore le bien-être social.

En plus de fournir de nouvelles perspectives sur la rareté des consolidations, ce document fait progresser les chercheurs ? En plus de fournir de nouvelles informations sur le manque de consolidations, ce document fait progresser la capacité des chercheurs à modéliser la prise de décision simultanée à travers de multiples choix politiques et offre une explication systématique de la ségrégation des revenus qui se produit même lorsque les ménages n’ont pas de préférence explicite pour les caractéristiques de leurs voisins.

Transferts fiscaux des banlieues vers les villes centrales

En l’absence de consolidation politique, les transferts financiers des banlieues vers les villes centrales sont un autre moyen, peut-être plus réalisable, de résoudre les problèmes de finances publiques des zones métropolitaines. Mais les banlieues devraient-elles être intéressées par un tel arrangement ? Traditionnellement, les partisans de ces transferts ont suggéré que les transferts sont justifiés soit parce que les villes centrales financent des biens publics qui profitent aux résidents des banlieues, tels que les infrastructures, l’éducation publique et le maintien de l’ordre, soit parce que la pauvreté dans les villes centrales est un problème régional qui devrait être traité par des transferts provenant de l’ensemble de la région urbaine.

Dans leur article, Andrew Haughwout de la Banque de réserve fédérale de New York et Robert Inman de l’Université de Pennsylvanie soutiennent qu’aucun de ces arguments n’est convaincant. Ils examinent une nouvelle justification des transferts des banlieues vers les villes centrales, fondée sur deux prémisses. La première est que les villes créent des économies d’agglomération. Ces économies se produisent en raison de la concentration géographique des entreprises au sein d’une industrie et de la baisse des coûts de transport et de main-d’œuvre qui en résulte, de l’encouragement de l’innovation et de la facilité de diffusion des nouvelles idées. Ces économies d’agglomération réduisent le coût des biens produits par la ville pour les habitants de la ville et de la banlieue. La deuxième prémisse est que la faiblesse du gouvernement central de la ville – marquée par une variété de pratiques financières et d’institutions fiscales – impose des coûts aux résidents et aux entreprises de la ville et les incite à se délocaliser. Cette délocalisation, cependant, réduit les économies d’agglomération disponibles dans la ville et entraîne une hausse du prix des biens produits dans la ville. Si les deux prémisses se vérifient, les gouvernements faibles des villes nuisent aux résidents des banlieues, les finances faibles des villes causent une mauvaise santé économique des banlieues, et les résidents des banlieues devraient être prêts à payer pour améliorer la situation financière faible des villes centrales afin de préserver les avantages des économies d’agglomération.

Haughwout et Inman démontrent empiriquement que les finances faibles des villes sont associées à des résultats économiques négatifs des villes et des banlieues. En particulier, ils montrent que des institutions budgétaires faibles, des syndicats urbains forts, des taux de pauvreté en hausse et des assiettes fiscales en baisse sont associés à une baisse des revenus, de la croissance démographique et des taux d’appréciation de la valeur des maisons, tant dans les villes que dans leurs banlieues environnantes. Ils développent également un modèle de simulation structurelle basé sur l’économie de Philadelphie qui établit un lien entre les finances des villes et les résultats économiques des banlieues. Les effets des finances municipales sur la santé des banlieues de Philadelphie sont similaires à ceux observés dans les données globales. Dans cette simulation, une relation causale est supposée par construction, et le modèle implique donc qu’une famille de banlieue devrait être prête à payer entre 100 et 250 dollars par an pour améliorer les institutions fiscales de la ville afin de réaliser les avantages des économies d’agglomération dans la ville.

La conclusion selon laquelle les finances faibles des villes réduisent les économies d’agglomération implique que les transferts des banlieues vers les villes ne protégeraient les économies d’agglomération que si les fonds étaient utilisés pour renforcer les finances faibles des villes. Ces transferts seraient contre-productifs si les fonds étaient utilisés pour augmenter les salaires des travailleurs de la ville ou accroître les services aux administrés. Pour éviter ces problèmes et s’assurer que les fonds sont utilisés de manière appropriée, Haughwout et Inman préconisent l’utilisation d’un certain nombre de mécanismes spécifiques pour les transferts, notamment l’utilisation de l’aide aux banlieues pour financer entièrement les mandats de l’État en matière de pauvreté, la réforme des règles de l’impôt foncier local et la subordination de l’aide à l’adoption de pratiques d’appel d’offres concurrentielles pour les contrats de service des villes.

Incitations fiscales et localisation des entreprises

Si les consolidations ville-banlieue sont rares et que les zones suburbaines sont réticentes à transférer des ressources aux villes centrales, comme le suggèrent les deux premiers articles, une troisième option fiscale pour le développement économique urbain est constituée par d’importants allégements fiscaux spécifiques aux entreprises visant à attirer ou à retenir des entreprises particulières. De telles actions ont fait l’objet d’une grande publicité dans le passé, allant des villes recrutant des équipes de sport professionnel, à l’Alabama courtisant Mercedes Benz au début des années 1990.

Malgré la fréquence de ces actions, la littérature de recherche jette un doute considérable sur l’efficacité de ces incitations, tant sur le plan théorique qu’empirique. Un volet de la littérature théorique soutient que, dans le cadre de la concurrence fiscale, toutes les juridictions choisiront des taux d’imposition inefficacement bas pour empêcher les entreprises de se retirer. Il en résultera une réduction de la prestation de services publics en deçà des niveaux efficaces. Un autre courant de la littérature soutient que la concurrence fiscale entre les collectivités aboutit à une allocation efficace des ressources, parce que les gens peuvent choisir où vivre, et donc que les incitations fiscales spécifiques introduisent des distorsions. Cette approche part du principe qu’en l’absence d’incitations fiscales, les villes taxent le capital des sociétés à des taux égaux à l’avantage marginal des biens publics fournis aux entreprises. Aucune de ces approches ne justifie l’octroi d’incitations fiscales importantes à des entreprises particulières.

Dans leur contribution à la conférence, Teresa Garcia-Mila de l’Universitat Pompeu Fabra en Espagne et Therese McGuire de l’Institute of Government and Public Affairs de l’Université de l’Illinois remettent en cause les idées reçues. Elles développent un modèle dans lequel les villes sont en concurrence pour un stock de capital mobile et bénéficient d’économies d’agglomération qui améliorent la productivité. Dans ces circonstances, les taux d’imposition efficaces sur les nouvelles entreprises sont égaux à la différence entre le bénéfice marginal pour les entreprises des services publics qu’elles consomment et les avantages marginaux d’agglomération pour la ville du capital supplémentaire apporté par l’entreprise.

Les auteurs examinent ensuite la décision de Chicago en 2001 d’offrir à Boeing 50 millions de dollars d’incitations fiscales pour délocaliser son siège social de Seattle. Les auteurs examinent ensuite la décision prise par Chicago en 2001 d’offrir à Boeing 50 millions de dollars d’incitations fiscales pour qu’elle délocalise son siège social de Seattle. De plus, comme la plupart des employés du siège ont été transférés de Seattle, peu de nouveaux emplois ont été créés. En revanche, Chicago a permis à un grand fabricant local de bonbons employant près de 1 000 personnes de quitter la ville sans lui offrir d’incitations fiscales pour rester. Garcia-Mila et McGuire suggèrent que les planificateurs de Chicago pensaient qu’une entreprise orientée vers la gestion comme Boeing créerait un plus grand potentiel de diffusion des connaissances que le maintien de l’usine de fabrication. Les auteurs concluent que l’agglomération du capital peut avoir des retombées économiques et politiques suffisantes pour justifier des incitations fiscales spécifiques aux entreprises.

Gentrification et immigration

Deux autres articles présentés à la conférence fournissent de nouvelles preuves sur les questions actuelles de l’économie urbaine et de la politique urbaine. Ils démontrent l’ampleur des sujets qui relèvent confortablement du domaine de l’économie urbaine et les idées importantes qui peuvent être acquises sur les questions urbaines à partir de domaines de recherche connexes, tels que la pauvreté et le bien-être ou l’économie du travail.

Does Gentrification Harm the Poor?

Bien que la fuite des blancs vers les banlieues au cours de la seconde moitié du XXe siècle soit souvent considérée comme un facteur causal dans la disparition des villes centrales, le retour des ménages aisés dans les quartiers de la ville suscite parfois des critiques tout aussi intenses. L’embourgeoisement, ou l’afflux de la classe moyenne supérieure ou de ménages riches dans des quartiers auparavant pauvres, est généralement considéré comme nuisible aux résidents pauvres et minoritaires. La fermeture du Cabrini-Green Housing Project à Chicago et son remplacement partiel par des maisons en rangée, par exemple, a provoqué un tollé parmi les résidents de longue date des logements publics, qui avaient l’impression d’être chassés de chez eux malgré les assurances données par les responsables de la ville selon lesquelles les lotissements à revenus mixtes seraient bénéfiques aux résidents des quartiers à faibles revenus ainsi qu’aux nouveaux résidents de la classe moyenne.

Un article de Jacob Vigdor de l’Université Duke suggère que l’on en sait beaucoup moins sur l’impact de la gentrification sur les familles pauvres qu’on ne le suppose généralement. Plutôt que de supposer qu’il existe une définition consensuelle, Vigdor commence par définir la gentrification et fait la distinction entre la gentrification motivée par les préférences et la gentrification motivée par les revenus. Dans le cas de l’embourgeoisement motivé par les préférences, les ménages à hauts revenus augmentent leur évaluation des commodités disponibles dans les quartiers pauvres. Un exemple courant est celui de la famille à deux revenus qui décide qu’elle préfère un trajet plus court et augmente sa volonté de payer pour vivre dans un quartier plus central. L’embourgeoisement induit par les revenus se produit lorsqu’un changement dans la productivité des ménages à hauts revenus augmente la demande, et donc le prix, des logements dans les quartiers à hauts revenus. Cela oblige certains habitants de ces quartiers à se déplacer vers des zones moins chères.

Dans les deux types de gentrification, les prix des logements augmentent dans les anciens quartiers pauvres, de sorte que les locataires qui s’y trouvent doivent soit déménager, soit absorber les coûts de location plus élevés (et éventuellement les commodités plus élevées). Une différence entre les deux réside dans les prix des logements dans les quartiers à revenus élevés, qui baissent dans le cas d’une gentrification motivée par les préférences, mais augmentent dans le cas d’une gentrification motivée par les revenus. Vigdor propose des options politiques qui réduisent à la fois directement et indirectement les dommages potentiels causés par la gentrification. Les subventions au loyer ou les aides à la relocalisation permettent de faire face directement à la hausse des coûts du logement pour les ménages à faibles revenus. La formation professionnelle ou les subventions à l’éducation pourraient rendre les résidents pauvres plus aptes à être compétitifs sur le marché du logement.

La gentrification peut également avoir des effets sur les pauvres en dehors du marché du logement. Bon nombre de ces effets sont susceptibles d’être positifs. La hausse des prix des logements peut augmenter les recettes de l’impôt foncier, accroître la redistribution et améliorer les services publics. Un afflux de ménages à revenus plus élevés peut créer des opportunités d’emploi pour les résidents à faibles revenus ou relocaliser les emplois plus près du quartier. Les résidents pauvres pourraient bénéficier d’améliorations de la qualité du quartier, telles que des taux de criminalité plus faibles.

Vigdor soutient que la plupart des travaux sur la gentrification se concentrent trop étroitement sur le déplacement spatial et ne démontrent pas en fait que le déplacement est causé par la gentrification ou qu’il cause des dommages. En utilisant Boston comme étude de cas, il constate que les ménages ayant un faible niveau d’éducation (qui sont plus susceptibles de faire partie des pauvres à long terme) vivant dans des zones de gentrification ne sont pas plus susceptibles de se déplacer que les autres ménages de la zone ou que les ménages à faible niveau d’éducation dans d’autres zones. La gentrification n’a pas augmenté la ségrégation des quartiers de Boston par classe socio-économique ; en fait, la gentrification semble conduire à plus de quartiers à revenus mixtes.

Immigrants et ségrégation scolaire

La proportion de la population américaine qui est née à l’étranger – actuellement environ 10,4 pour cent – est à son plus haut niveau depuis 1930. La recherche suggère que la ségrégation entre les groupes raciaux est importante et affecte négativement le niveau d’éducation des enfants, mais on ne sait pas si cela est également vrai pour les immigrants. L’effet des pairs – la proximité de camarades de classe à faible revenu et moins instruits – semble avoir un effet négatif sur les minorités raciales, en particulier dans les domaines de l’éducation et de l’emploi. Les effets des pairs peuvent avoir un impact différent sur les enfants d’immigrés car, bien que les parents soient généralement peu instruits, les groupes d’immigrés manifestent souvent une forte préférence pour l’éducation de leurs enfants. De même, bien qu’il ait été constaté que les écoles comptant d’importantes minorités raciales reçoivent un financement inférieur à la moyenne, aucune étude antérieure n’a examiné l’impact de la ségrégation des immigrants sur le financement des écoles. En effet, la ségrégation des immigrés peut améliorer l’accès aux ressources, car la concentration d’un groupe peut rendre plus efficace la fourniture par le gouvernement de services particuliers, tels que des cours d’anglais comme deuxième langue.

Utilisant les données des écoles publiques de New York, dans lesquelles 16 % des élèves étaient nés à l’étranger en 1998-99, Ingrid Gould Ellen, Katherine O’Regan, Amy Ellen Schwartz et Leanna Stiefel de l’Université de New York évaluent le degré de ségrégation des immigrés et sa relation avec l’allocation des ressources et les performances des élèves. Ayant rassemblé un ensemble de données contenant des informations sur les caractéristiques académiques et socio-économiques de tous les enfants des écoles publiques de la ville de New York en 1998-99, agrégées au niveau de l’école, les auteurs trouvent un niveau de ségrégation relativement faible pour les immigrants dans l’ensemble.

Certains groupes d’étudiants immigrants, en particulier les étudiants de l’ancienne Union soviétique et des Caraïbes, sont considérablement plus ségrégués que les étudiants nés à l’étranger dans l’ensemble, mais toujours moins ségrégués que les étudiants non blancs. Les auteurs montrent que les différents groupes d’immigrés, en particulier les immigrés soviétiques et caribéens, ont des influences de leurs pairs et un accès aux ressources éducatives sensiblement différents. Comme les étudiants natifs, les étudiants immigrés sont fortement ségrégués par race. La ségrégation raciale s’accompagne des caractéristiques des pairs, de la qualité des enseignants et des dépenses scolaires globales qui ont des effets négatifs qui dépassent les différences de niveau d’éducation dues à la nativité. Les élèves soviétiques qui fréquentent des écoles avec des pourcentages élevés d’élèves blancs ont des enseignants de meilleure qualité et des pairs plus performants, tandis que les élèves dominicains dans les écoles à prédominance noire sont éduqués avec des élèves caractérisés par des taux de pauvreté extrêmement élevés et de faibles résultats aux tests.

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