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Las áreas urbanas se enfrentan a enormes desafíos económicos que han aumentado su alcance en los últimos años. Al mismo tiempo, las ciudades ofrecen interesantes oportunidades de crecimiento y revitalización. La interacción de estos retos y oportunidades crea importantes tareas para los responsables políticos y los investigadores.

Cada año, la Brookings Institution y la Wharton School of Business copatrocinan una conferencia para abordar estas cuestiones y ofrecer una investigación vanguardista y accesible sobre cuestiones exclusivas de las zonas urbanas, así como sobre temas económicos y políticos amplios que tienen aplicaciones especiales en un entorno urbano.

La conferencia más reciente, celebrada en la Brookings Institution los días 25 y 26 de octubre de 2001, patrocinó dos grupos de ponencias que se publican este mes en Brookings-Wharton Papers on Urban Affairs (Brookings Institution Press, 2002). Un simposio de tres ponencias se centra en la política fiscal y tributaria metropolitana, examinando los efectos de las fusiones políticas entre ciudades y suburbios, los vínculos entre la vitalidad económica de las ciudades y los suburbios, y los incentivos fiscales específicos de las empresas para la deslocalización de la industria. El resto de las ponencias se centran en los cambios demográficos en las áreas urbanas, incluyendo el impacto de las medidas alternativas de aburguesamiento en los residentes de las ciudades con menores ingresos y las diferentes experiencias de los estudiantes inmigrantes en el sistema escolar público de la ciudad de Nueva York.

Simposio sobre Política Fiscal y Tributaria Metropolitana

Las ciudades atraen a las empresas y a los residentes proporcionando servicios de alta calidad. Sin embargo, la provisión de estos servicios requiere financiación, y las mayores cargas fiscales aumentan los incentivos para que los residentes y las empresas de la ciudad se marchen a lugares con menos impuestos. Equilibrar estas consideraciones es un problema esencial en las finanzas públicas urbanas. La disparidad de ingresos entre la mayoría de las grandes ciudades centrales y sus suburbios relativamente más ricos hace que estas cuestiones sean aún más difíciles y políticamente sensibles. Además, se desconoce la eficacia potencial de muchas opciones fiscales, y a veces se pasa por alto la conexión entre la eficacia económica y la viabilidad política.

Consolidación metropolitana

Las grandes áreas metropolitanas de Estados Unidos se caracterizan por tener un número muy elevado de gobiernos locales, y muchas áreas urbanas contienen más de cien municipios distintos. La fragmentación de los gobiernos locales ha suscitado preocupación por la distribución de los servicios gubernamentales y la eficiencia con la que se prestan estos servicios. Los alcaldes de las ciudades centrales y algunos analistas han defendido la consolidación política y fiscal, pero la anexión de los suburbios desarrollados rara vez se ha producido.

Stephen Calabrese, de la Universidad del Sur de Florida, Glenn Cassidy, de Cassidy Policy Research, y Dennis Epple, de la Universidad Carnegie-Mellon, elaboran un modelo de comportamiento electoral en múltiples municipios para evaluar los efectos de las fusiones. Los votantes, que sólo varían en cuanto a ingresos, eligen su nivel preferido de servicios públicos y de redistribución, así como el nivel y el tipo de impuestos recaudados. También eligen su ubicación residencial en función de estas políticas. En equilibrio, la regla de la mayoría determina la política de impuestos, servicios públicos y redistribución; cada municipio tiene un presupuesto equilibrado; nadie quiere mudarse; y el mercado de la vivienda se despeja. Siempre se adoptará la política favorecida por el votante de ingresos medios. El modelo produce resultados coherentes con los patrones observados en las ciudades: aunque tanto los municipios grandes como los pequeños proporcionan bienes públicos, la redistribución se produce casi exclusivamente en las grandes ciudades centrales. Los pequeños municipios suburbanos dependen principalmente de los ingresos por impuestos sobre la propiedad para financiar los servicios públicos, pero las ciudades centrales utilizan tanto los impuestos sobre la renta como sobre la propiedad. Las opciones políticas dan lugar a una estratificación de los ingresos en toda la región metropolitana. Los hogares con bajos ingresos que prefieren la redistribución tienen más probabilidades de ubicarse en la ciudad central, mientras que los hogares ricos elegirán los suburbios con altos niveles de prestación de servicios públicos y menos redistribución.

La estratificación de los municipios por ingresos implica que las fusiones no suelen ser políticamente viables. Los residentes de un municipio más pobre, como una ciudad central, apoyarán una fusión con un suburbio más rico para obtener una mayor provisión de bienes públicos y redistribución, con tipos impositivos generales más bajos. Pero los residentes del suburbio más rico se opondrán a la consolidación para evitar la caída del valor de la propiedad, la reducción de la provisión de bienes públicos y el aumento de la redistribución.

Los efectos agregados de las fusiones sobre el bienestar son más complicados. Una fusión entre dos jurisdicciones incitará a los individuos más ricos de la jurisdicción con mayores ingresos a trasladarse de la ciudad consolidada a un suburbio más rico para escapar de las políticas de redistribución. Estos desplazados de la zona consolidada se convertirán en los residentes más pobres de su nueva ubicación y adquirirán viviendas de un valor inferior a la media de ese suburbio. Los precios de la vivienda en el nuevo suburbio aumentarán y la provisión de bienes públicos disminuirá. Este patrón continuará a través de los suburbios en un efecto dominó. Como resultado, la consolidación tiene un impacto negativo en los suburbios circundantes, así como para los residentes más ricos de los municipios fusionados.

La consolidación podría aumentar el bienestar agregado, si las fusiones benefician a los votantes pobres más de lo que perjudican a los más ricos. En este caso, los gobiernos que deseen fomentar las anexiones podrían compensar a los residentes de las zonas suburbanas por sus pérdidas y seguir mejorando el bienestar social.

Además de proporcionar nuevos conocimientos sobre la escasez de consolidaciones, este trabajo hace avanzar la capacidad de los investigadores. Además, ofrece una explicación sistemática de la segregación de los ingresos que surge incluso cuando los hogares no tienen una preferencia explícita por las características de sus vecinos.

Transferencias fiscales de los suburbios a las ciudades centrales

En ausencia de consolidación política, las transferencias financieras de los suburbios a las ciudades centrales son otra forma, posiblemente más factible, de abordar los problemas de las finanzas públicas del área metropolitana. Pero, ¿deberían los suburbios estar interesados en un acuerdo de este tipo? Tradicionalmente, los defensores de este tipo de transferencias han sugerido que éstas están justificadas porque las ciudades centrales financian bienes públicos que benefician a los residentes de los suburbios, como las infraestructuras, la educación pública y la vigilancia policial, o porque la pobreza de las ciudades centrales es un problema regional que debería abordarse mediante transferencias de toda la región urbana.

En su artículo, Andrew Haughwout, del Banco de la Reserva Federal de Nueva York, y Robert Inman, de la Universidad de Pensilvania, sostienen que ninguno de estos argumentos es convincente. Examinan una nueva justificación de las transferencias suburbanas a las ciudades centrales, basada en dos premisas. La primera es que las ciudades crean economías de aglomeración. Estas economías se producen por la concentración geográfica de las empresas dentro de un sector y la consiguiente disminución de los costes de transporte y de mano de obra, el fomento de la innovación y la facilidad de difusión de nuevas ideas. Estas economías de aglomeración reducen el coste de los bienes producidos en la ciudad tanto para los residentes de la ciudad como para los del extrarradio. La segunda premisa es que la debilidad del gobierno central de la ciudad -marcada por una serie de prácticas financieras e instituciones fiscales- impone costes a los residentes y empresas de la ciudad y los induce a deslocalizarse. La deslocalización, sin embargo, reduce las economías de aglomeración disponibles en la ciudad y hace que el precio de los bienes producidos en la ciudad aumente. Si ambas premisas se cumplen, los gobiernos municipales débiles perjudican a los residentes suburbanos, las finanzas municipales débiles provocan una mala salud económica suburbana y los residentes suburbanos deberían estar dispuestos a pagar para mejorar la débil situación financiera de las ciudades centrales con el fin de preservar los beneficios de las economías de aglomeración.

Haughwout e Inman demuestran empíricamente que las finanzas municipales débiles están asociadas a resultados económicos negativos de la ciudad y de los suburbios. En particular, demuestran que la debilidad de las instituciones presupuestarias, la fortaleza de los sindicatos municipales, el aumento de las tasas de pobreza y la disminución de las bases impositivas se asocian con menores ingresos, crecimiento de la población y tasas de apreciación del valor de la vivienda tanto en las ciudades como en los suburbios circundantes. También desarrollan un modelo de simulación estructural basado en la economía de Filadelfia que incorpora un vínculo entre las finanzas de la ciudad y los resultados económicos de los suburbios. Los efectos de las finanzas de la ciudad sobre la salud de los suburbios de Filadelfia son similares a los encontrados en los datos agregados. En esta simulación se asume por construcción una relación causal y, por tanto, el modelo implica que una familia suburbana debería estar dispuesta a pagar entre 100 y 250 dólares anuales para mejorar las instituciones fiscales de la ciudad con el fin de obtener los beneficios de las economías de aglomeración en la ciudad.

La conclusión de que las finanzas débiles de la ciudad reducen las economías de aglomeración implica que las transferencias de los suburbios a las ciudades sólo protegerían las economías de aglomeración si los fondos se utilizaran para reforzar las finanzas débiles de la ciudad. Dichas transferencias serían contraproducentes si los fondos se utilizaran para aumentar los salarios de los trabajadores de las ciudades o para incrementar los servicios de las mismas. Para evitar estos problemas y garantizar que los fondos se utilicen de forma adecuada, Haughwout e Inman abogan por el uso de una serie de mecanismos específicos para las transferencias, incluyendo el uso de la ayuda suburbana para financiar por completo los mandatos estatales sobre la pobreza, la reforma de las normas de los impuestos locales sobre la propiedad, y hacer que la ayuda dependa de la adopción de prácticas de licitación para los contratos de servicios de la ciudad.

Incentivos fiscales y localización de empresas

Si las consolidaciones entre ciudades y suburbios son escasas y las zonas suburbanas son reacias a transferir recursos a las ciudades centrales, como sugieren los dos primeros documentos, una tercera opción fiscal para el desarrollo económico urbano son las grandes exenciones fiscales específicas para empresas, destinadas a atraer o retener a determinadas empresas. Este tipo de acciones han sido muy publicitadas en el pasado, desde la captación de equipos deportivos profesionales por parte de las ciudades hasta la captación de Mercedes Benz por parte de Alabama a principios de la década de 1990.

A pesar de la frecuencia de este tipo de acciones, la literatura de investigación arroja considerables dudas sobre la eficacia de estos incentivos, tanto por motivos teóricos como empíricos. Una vertiente de la bibliografía teórica sostiene que, en el marco de la competencia fiscal, todas las jurisdicciones seleccionarán tipos impositivos ineficientemente bajos para evitar que las empresas salgan del país. Esto dará lugar a una reducción de la prestación de servicios públicos por debajo de los niveles de eficiencia. Otra vertiente de la literatura sostiene que la competencia fiscal entre comunidades da lugar a una asignación eficiente de los recursos, porque la gente puede elegir dónde vivir, y por tanto los incentivos fiscales específicos introducen distorsiones. Este enfoque parte de la base de que, si no se ofrecen incentivos fiscales, las ciudades gravan el capital de las empresas a tipos iguales al beneficio marginal de los bienes públicos proporcionados a las empresas. Ninguno de los dos enfoques justifica la concesión de grandes incentivos fiscales a determinadas empresas.

En su contribución a la conferencia, Teresa García-Mila, de la Universidad Pompeu Fabra de España, y Therese McGuire, del Instituto de Gobierno y Asuntos Públicos de la Universidad de Illinois, desafían la sabiduría convencional. Desarrollan un modelo en el que las ciudades compiten por un stock de capital móvil y se benefician de economías de aglomeración que aumentan la productividad. En estas circunstancias, los tipos impositivos eficientes para las nuevas empresas son iguales a la diferencia entre el beneficio marginal para las empresas de los servicios públicos que consumen y los beneficios marginales de aglomeración para la ciudad del capital adicional aportado por la empresa.

Los autores examinan a continuación la decisión de Chicago en 2001 de ofrecer a Boeing 50 millones de dólares en incentivos fiscales para trasladar su sede corporativa desde Seattle. La búsqueda de Boeing por parte de Chicago es desconcertante, ya que sólo se trataba del traslado de la sede central de Boeing y no de sus fábricas. Además, como la mayoría de los empleados de la sede se trasladaron desde Seattle, se crearon pocos puestos de trabajo nuevos. Por el contrario, Chicago permitió que un gran fabricante local de caramelos que empleaba a casi 1.000 personas abandonara la ciudad sin ofrecerle incentivos fiscales para que se quedara. García-Mila y McGuire sugieren que los planificadores de Chicago creían que una empresa orientada a la gestión como Boeing crearía un mayor potencial de desbordamiento de conocimientos que la retención de la planta de fabricación. Los autores concluyen que la aglomeración de capital puede tener suficientes beneficios económicos y políticos como para justificar los incentivos fiscales específicos para las empresas.

Gentrificación e inmigración

Otras dos ponencias presentadas en la conferencia aportan nuevos datos sobre cuestiones actuales de economía y política urbanas. Demuestran la amplitud de los temas que pueden incluirse cómodamente en el ámbito de la economía urbana y los importantes conocimientos que pueden obtenerse sobre cuestiones urbanas a partir de campos de investigación relacionados, como la pobreza y el bienestar o la economía del trabajo.

¿La gentrificación perjudica a los pobres?

Aunque la huida de los blancos a los suburbios durante la segunda mitad del siglo XX suele considerarse un factor causante de la desaparición de las ciudades centrales, el regreso de los hogares acomodados a los barrios de las ciudades suscita a veces críticas igualmente intensas. La gentrificación, o la afluencia de hogares de clase media-alta o adinerados a barrios que antes eran pobres, se considera popularmente perjudicial para los residentes pobres y de las minorías. El cierre del proyecto de viviendas Cabrini-Green en Chicago y su sustitución parcial por casas adosadas, por ejemplo, provocó un gran revuelo entre los residentes de las viviendas públicas de toda la vida, que se sentían expulsados de sus hogares a pesar de las garantías de los funcionarios municipales de que las promociones de viviendas de ingresos mixtos serían beneficiosas tanto para los residentes de bajos ingresos como para los nuevos residentes de clase media del vecindario.

Un artículo de Jacob Vigdor, de la Universidad de Duke, sugiere que se sabe mucho menos de lo que se supone sobre el impacto de la gentrificación en las familias pobres. En lugar de suponer que existe una definición consensuada, Vigdor comienza por definir la gentrificación y distingue entre la gentrificación impulsada por las preferencias y la impulsada por los ingresos. En la gentrificación impulsada por las preferencias, los hogares con altos ingresos aumentan su valoración de los servicios disponibles en los barrios pobres. Un ejemplo común es el de la familia con dos ingresos que decide que prefiere un desplazamiento más corto y aumenta su disposición a pagar para vivir en el barrio más céntrico. La gentrificación impulsada por los ingresos se produce cuando un cambio en la productividad de los hogares con altos ingresos aumenta la demanda y, por tanto, el precio de la vivienda en los barrios de ingresos altos. Esto obliga a algunos de los habitantes de estos barrios a trasladarse a zonas con precios más bajos.

En ambos tipos de aburguesamiento, los precios de la vivienda suben en los antiguos barrios pobres, por lo que los inquilinos de los mismos tienen que mudarse o absorber los mayores costes de alquiler (y posiblemente las mayores comodidades). Una de las diferencias entre ambos tipos de gentrificación radica en los precios de la vivienda en los barrios de ingresos altos, que disminuyen en el caso de la gentrificación impulsada por las preferencias, pero aumentan en el caso de la gentrificación impulsada por los ingresos. Vigdor propone opciones políticas que reducen tanto directa como indirectamente el daño potencial causado por el aburguesamiento. Los subsidios de alquiler o las ayudas a la reubicación abordan directamente el aumento de los costes de la vivienda para los hogares con bajos ingresos. La formación laboral o las subvenciones a la educación podrían hacer que los residentes pobres fueran más capaces de competir en el mercado de la vivienda.

La gentrificación también puede tener efectos sobre los pobres aparte de a través del mercado de la vivienda. Es probable que muchos de estos efectos sean positivos. El aumento de los precios de la vivienda puede incrementar los ingresos por impuestos sobre la propiedad, aumentar la redistribución y mejorar los servicios públicos. Una afluencia de hogares con mayores ingresos podría crear oportunidades de trabajo para los residentes con bajos ingresos o reubicar los puestos de trabajo más cerca del barrio. Los residentes pobres podrían beneficiarse de las mejoras en la calidad del vecindario, como la reducción de los índices de delincuencia.

Vigdor sostiene que la mayoría de los trabajos sobre la gentrificación se centran demasiado en el desplazamiento espacial y, de hecho, no demuestran que el desplazamiento sea causado por la gentrificación o que ésta cause daños. Utilizando Boston como estudio de caso, descubre que los hogares con bajo nivel educativo (que tienen más probabilidades de estar entre los pobres de larga duración) que viven en zonas de aburguesamiento no tienen más probabilidades de desplazarse que otros hogares de la zona o que los hogares con bajo nivel educativo de otras zonas. La gentrificación no ha aumentado la segregación de los barrios de Boston por clases socioeconómicas; de hecho, la gentrificación parece dar lugar a más barrios de ingresos mixtos.

Los inmigrantes y la segregación escolar

La proporción de la población estadounidense nacida en el extranjero -actualmente alrededor del 10,4%- está en su nivel más alto desde 1930. Las investigaciones sugieren que la segregación entre grupos raciales es significativa y afecta negativamente al nivel educativo de los niños, pero se desconoce si ocurre lo mismo con los inmigrantes. Los efectos de los compañeros -la proximidad a compañeros de clase con bajos ingresos y menor educación- parecen afectar negativamente a las minorías raciales, sobre todo en los ámbitos de la educación y el empleo. Los efectos de los compañeros pueden tener un impacto diferente en los hijos de los inmigrantes porque, aunque los padres suelen tener poca educación, los grupos de inmigrantes suelen demostrar una fuerte preferencia por la educación de sus hijos. Del mismo modo, aunque se ha comprobado que las escuelas con grandes minorías raciales reciben menos financiación que la media, ningún estudio anterior ha investigado el impacto de la segregación de los inmigrantes en la financiación escolar. De hecho, la segregación de los inmigrantes puede mejorar el acceso a los recursos, ya que la concentración de un grupo puede hacer más eficiente la prestación de determinados servicios por parte del gobierno, como las clases de inglés como segunda lengua.

Usando datos de las escuelas públicas de Nueva York, en las que el 16% de los estudiantes eran de origen extranjero en 1998-99, Ingrid Gould Ellen, Katherine O’Regan, Amy Ellen Schwartz y Leanna Stiefel, de la Universidad de Nueva York, evalúan el grado de segregación de los inmigrantes y su relación con la asignación de recursos y el rendimiento de los estudiantes. Tras reunir un conjunto de datos que contiene información sobre las características académicas y socioeconómicas de todos los niños en las escuelas públicas de la ciudad de Nueva York en 1998-99, agregados a nivel de escuela, los autores encuentran un nivel relativamente bajo de segregación para los inmigrantes en general.

Algunos grupos de estudiantes inmigrantes, en particular los estudiantes de la antigua Unión Soviética y del Caribe, están considerablemente más segregados que los estudiantes nacidos en el extranjero en general, pero todavía menos segregados que los estudiantes no blancos. Los autores demuestran que los distintos grupos de inmigrantes, en particular los soviéticos y caribeños, tienen influencias de sus compañeros y acceso a los recursos educativos sustancialmente diferentes. Al igual que los estudiantes nativos, los estudiantes inmigrantes están muy segregados por raza. La segregación racial va acompañada de las características de los compañeros, la calidad del profesorado y las pautas de gasto escolar en el aula y en el conjunto de la escuela, que tienen efectos negativos que superan las diferencias en el rendimiento educativo debidas a la natividad. Los estudiantes soviéticos que asisten a escuelas con altos porcentajes de estudiantes blancos tienen profesores de mayor calidad y compañeros de mayor rendimiento, mientras que los estudiantes dominicanos en escuelas predominantemente negras se educan con estudiantes caracterizados por tasas de pobreza extremadamente altas y bajas puntuaciones en los exámenes.