Andrey Kortunov, generaldirektør for den indflydelsesrige russiske tænketank, Russian International Affairs Council (RIAC) og en af de mest geniale russiske udenrigspolitiske analytikere, har på overbevisende vis argumenteret for, at begrebet multipolaritet er et produkt af det 20. århundrede og ikke en nyere opfindelse (Kortunov, 2018).
Men ikke desto mindre oplevede multipolaritet en genfødsel i slutningen af det 20. århundrede og begyndelsen af det 21. århundrede i Rusland, Kina og EU. Den forlod aldrig scenen i det amerikanske udenrigs- og sikkerhedssamfund eller i den amerikanske kongres. I dag findes der forskellige versioner af multipolaritet. Overraskende nok er der endog debat om, hvor, hvornår og hvem der skabte begrebet.
I det post-sovjetiske Rusland forbindes begrebet først og fremmest med den afdøde udenrigs- og daværende premierminister Jevgenij Primakov. Begrebet multipolaritet blev konceptualiseret i midten af 1990’erne, hvor man tilbageviste fejlslutninger i den “romantiske vestlige” orientering af russisk udenrigspolitik under Andrej Kosyrew.
Download denne ekspertkommentar som pdf eller læs den fulde tekst nedenfor
Download ekspertkommentar
Det primære mål med Primakovs koncept var at danne en multipolær alliance mellem Rusland, Kina og Indien for at afbalancere USA’s hegemoniske indflydelse i verdenspolitikken. Dette koncept blev aldrig realiseret: alle tre potentielle aktører var enten for økonomisk og politisk svage eller, i Ruslands tilfælde, opslugt af at mestre de indenlandske udfordringer i forbindelse med transformationen efter Sovjetunionens nedlæggelse. Den ledende idé er dog stadig et strukturelt element i den russiske udenrigs- og sikkerhedspolitik i dag, som er ved at dreje væk fra et partnerskab med EU og hen imod Asien (Ivanov, 2018). Begrebet Greater Eurasia er et væsentligt og strukturelt element i den moderne russiske globale tænkning (Schulze, 2018). Men Kreml er forsigtig med, at en multipolær orden er i færd med at blive etableret. USA’s rolle og position på det militære, økonomiske og finansielle område, både i Sydøstasien og inden for den transatlantiske alliance/NATO/EU, er stadig for stærk til, at man kan tale om en reel afskaffelse af USA’s hegemoni eller tab af overherredømme i global politik. Tilsammen og på trods af offentlige erklæringer optræder de involverede stater som klientelkræfter og dæmmer op for overgangen fra det nuværende (og til en vis grad unipolære) globale system til en multipolær tilstand.
Vestlige overvejelser om multipolaritetens oprindelse adskiller sig fra den russiske opfattelse. Der er spor af et sådant koncept i ekspertkredse i USA, men de er sekundære – hvis ikke irrelevante – i forhold til landets politiske mainstream, der går ud på at opretholde nationens globale rækkevidde og bevare målene om global overlegenhed for enhver pris. Officielt har Washington aldrig taget multipolaritet til sig på trods af grundlæggende teknologiske og økonomiske ændringer i det internationale miljø. Man kan på en måde hævde, at der er opstået udfordringer mod USA’s globale overherredømme siden 1970’erne, men at deres virkninger først kunne mærkes i slutningen af det første årti af det nye årtusind. Ikke desto mindre blev der gjort svage forsøg på at forberede sig på sådanne potentielle udfordringer og håndtere de dermed forbundne ændringer. Institutioner som den Trilaterale Kommission (1973) blev sammen med Bilderberg og andre oprettet for at skabe en fælles konsensus om fælles mål blandt Washingtons allierede og for at holde dem under kontrol. Washingtons hovedmål, at forsvare sit globale lederskab og bevare de vestlige magters førende positioner over for udfordrere og konkurrenter, har været levende indtil i dag.
I Europa betragtes EU og dets vigtigste medlemslande som Tyskland, Frankrig og Italien som stærke tilhængere af det multipolære koncept. I modsætning til den aktuelle debat i USA ses multipolaritet ikke som en konkurrerende kraft mod multilateralisme. Man kunne snarere hævde, at de er tvillinger; begge koncepter deler lignende overbevisninger og supplerer hinanden i nogen grad.
Folkerepublikken Kina er den seneste nyankomne til begrebet multipolaritet. Ideen blev formuleret i 1990’erne i forbindelse med Kinas fremgang som en potentiel økonomisk og politisk supermagt. Ud fra kinesiske eksperters synspunkt er multipolaritet fundamentalt forskellig fra USA’s holdning til global politik og deler grundlæggende principper med den europæiske opfattelse. Den kinesiske opfattelse kombinerer strukturelle elementer fra det tidligere bipolære system med nye elementer; det vil sige, at en lang række nye aktører vil spille en betydelig vigtig rolle i udformningen af den nye globale orden.
Som Kortunov overbevisende har hævdet, udviklede multipolaritet sig ikke fra en hypotese fra det 20. århundrede til en fuldgyldig teori om internationale relationer. I virkeligheden er der endnu ikke opstået en multipolær verden; i stedet er den nye udformning af verdensordenen noget anderledes: det er multilateralisme, baseret på interesser og ikke på geopolitiske statslige aktører eller magtblokke, der konstant skal “balancere hinanden”. Kortunov har defineret multilateralisme som et netværk af tilsvarende regimer, der er baseret på og sammenvævet af politiske, økonomiske og kulturelle bånd. Disse netværk resulterer i en tilstand af gensidig indbyrdes afhængighed. Multilateralisme, der ikke er multipolaritet, er formet af fælles ideer fra institutioner og stadier af dybt samarbejde og endog integration. En sådan konstruktion synes mere egnet til at beskrive den komplekse og mangesidede verden, som vi står over for i fremtiden, eller som vi allerede lever i. Denne fremtidige verden vil være mere “kompleks og modsætningsfyldt” (Kortunov, 2018) og bestå af mange forskellige aktører, der interagerer og deltager i global politik.
Kortunovs dom er hård: multipolaritet vil fordampe i den historiske proces og blive husket som sammenlignelig med den kortvarige og midlertidige ensidige verdensorden, der blev styret af USA’s hegemoniske position efter USSR’s undergang.
Multipolaritetens oprindelse og forskellige ordninger
Kortunovs argument er velbegrundet, men definerer multipolaritet i en alt for snæver historisk kontekst. Hans udgangspunkt er den klassiske version af Europa-koncerten, som var fremherskende i det 19. århundrede; men der kan vi forestille os mange potentielle versioner af multipolaritet. Lad mig kort beskrive tre andre mulige ordninger:
- Scenariet med den enlige kriger: En gruppe af suveræne (ikke allierede) magter, der handler uafhængigt af hinanden i overensstemmelse med deres nationale interesser. De kan være bundet af kulturelle, økonomiske, politiske og endog familiebånd og dele lignende ideologiske og religiøse overbevisninger; de vil imidlertid opføre sig og forfølge deres mål på enten en samarbejdsvillig eller modsatrettet måde.
- Scenariet med alliance eller blokdannelse: Hver af de magter, der kunne fungere som en potentiel pol, søger støtte, for det meste fra mindre eller svagere stater, for at styrke sin konkurrencemæssige position over for modstridende rivaliserende magter. Dette kan ske på en samarbejds- eller håndhævende måde, men vil helt sikkert opdele den multipolære arena i modsatrettede byggeblokke.
- Det bipolære eller tripolære deformationsscenarie: Det multipolære system bestående af magter, der ikke tilnærmelsesvis svarer til hinanden i økonomisk, militær og social styrke, vil tvinge de svagere stater til at gå med på vognen. Systemet vil i sidste ende forvandle sig til en bipolær eller tripolær orden af stærkere poler omgivet af alliancer og støttestater (Garbuzov, 2019).
Kortunov har ret, hvis han antyder, at de ideelle forhold under Concert of Europe gav landet fred og stabilitet i næsten 100 år på trods af to efterfølgende krige. Men hverken Preussens krig mod Habsburg i 1866 eller den efterfølgende krig og Preussens sejr mod Frankrig i 1870-71 ødelagde systemet. Alligevel skabte det tyske imperiums opstigning efter 1871 blandt andre faktorer forudsætningerne for en langsom død af den multipolære orden. Udfordringer til den multipolære konsensus mellem de herskende feudale magteliter var både indenlandske og eksterne.
Kampen om herredømmet i Europa (Taylor, 1954) ødelagde den feudale konsensus, hvilket førte til rivalisering mellem stater og opløste magtbalancen. Denne udvikling var yderligere forbundet med et imperialistisk kapløb om at opsluge kolonier. Feudale systemer blev også indenrigspolitisk truet af borgerskabets socioøkonomiske fremkomst og dets politiske krav om regimeskift.
Sammenfattende bør man mindes om, at forskydninger i det internationale statssystem i den globale orden næppe nogensinde er sket inden for en evolutionær proces. I stedet var sådanne ændringer i 1815 (Wienerkongressen), 1919 (Versailles-traktaten) og efter 1945 (Jalta og Potsdam) retrospektivt set resultater af krig og revolution.
Det gyldne århundrede med multipolaritet
Vienersystemet med fred, genoprettelse af feudal overherredømme og en magtbalance mellem de daværende europæiske stormagter var virkelig multipolært og varede i næsten et århundrede. Det var baseret på Koncerten i Europa, en gruppe, der blev styret af socialt og kulturelt homogene eliter, som delte lignende faser i den økonomiske udvikling. Disse magter var relativt sammenlignelige med hensyn til deres militære styrke og indflydelse. Frem for alt var systemet fleksibelt i forhold til at tilpasse sig ændringer i magtkonstellationer ved at danne koalitioner og alliancer for at holde alle magter begrænset til det aftalte primære mål om balance og for at opretholde status quo. Ideologisk set var disse magter forenet i at blokere for forsøg på regimeskift.
Dette system udviste styrke, så længe de interne og eksterne betingelser ikke vaklede. Men dets statiske karakter kunne ikke absorbere det tyske imperiums politiske, økonomiske eller militære fremgang efter 1871. Systemet kunne heller ikke optage de nye skillelinjer, der opstod som følge af den industrielt-teknologiske udvikling. Begge faktorer underminerede ideen om balance. Rivaliseringerne mellem de deltagende stater i Europa voksede og nåede kolonialismens område. Som Kortunov anførte, var en yderligere årsag til opløsningen af Concert of Europe desuden forbundet med det langsomme, men stadige skift fra autokratisk-feudale statssystemer til konstitutionelle monarkier og demokratiske samfund i slutningen af det 19. århundrede. Vækkede nationale temaer, agitation og en polariseret offentlig mening destabiliserede de autokratiske systemer indefra. Disse tendenser spillede afgørende og destruktive roller længe før 1914. Alle tre tendenser – Tysklands opstigning til en dominerende magt i Europa, virkningerne af de industrielle og teknologiske revolutioner og fremkomsten af en voldsom og aggressiv nationalisme – bidrog uden tvivl til afslutningen på den europæiske koncert af afbalancerede magter og afsluttede den europæiske multipolaritets gyldne æra. Senere forhindrede disse faktorer samt de katastrofale resultater af Versailles-traktaten skabelsen af et retfærdigt og afbalanceret multipolært system i Europa efter 1919.
Den verden, der opstod efter 1919, var helt klart anderledes og mindre multipolær, idet den forsøgte at udelukke Sovjetunionen og Tyskland som pariastater fra at deltage som ligeværdige aktører i koncerten for europæisk fred og stabilitet. Blokdannelse og udelukkelse af stater dominerede Europas politiske landskab, hvilket resulterede i en yderst ufuldkommen multipolær stat.
Efter 1945 ophørte Europas hovedaktører, Frankrig og Storbritannien – for slet ikke at tale om Tyskland – med at være afgørende eller balancerende magter i det fremvoksende bipolære system. Ideen om multipolaritet forsvandt fra Realpolitik i den fremvoksende bipolære verden. Fra 1949 til 1991 opdelte USA og Sovjetunionen Europa i to fjendtlige lejre uden noget synligt spor af multipolaritet. Men underligt nok udviklede der sig under denne bipolære struktur sæt af multilateralisme inden for hver lejr.
I lyset af disse historiske erfaringer kan en ny verdensorden – selv en multipolær – opstå, men dens gennembrud kan tage nogen tid, før den antager sin endelige form. Denne verdensorden vil være ledsaget af krig, omvæltninger, fejlslagne og svigtende stater og vedvarende konflikter, hvilket fremkalder usikkerhed, frygt og uforudsigelighed blandt dens aktører og i deres samfund. For at citere den tidligere tyske udenrigsminister Frank-Walter Steinmeier ser det ud til, at vi allerede er gået ind i en sådan forbigående æra, hvor verden synes at være i uorden. Steinmeiers dom er også delt blandt eksperter på verdensplan. Nutidens forbigående internationale orden er kendetegnet ved kronisk ustabilitet, regional og global uro og et dramatisk fald i den lette regeringsførelse (Schulze, 2019).
Det er utvivlsomt sådan, at den nuværende internationale orden er i en overgangsproces, der drives af samspillet mellem dens vigtigste aktører: Washington, Moskva, Beijing og, mindre væsentligt, EU. Andre nye magter udfordrer også denne ordning, og hvis det lykkes dem, vil de i sidste ende skabe en multipolær global orden (Schulze, 2019).
I betragtning af den økonomiske, politiske, kulturelle og militære mangfoldighed blandt de nuværende afgørende internationale aktører, især når man medregner potentielle udfordrerstater i den tærskel- eller nyindustrialiserede verden, ville en multipolær verden være fundamentalt forskellig fra det vellykkede og velstående Concert of Europe-system, som skabte stabilitet og fred fra 1815 til 1914. På grund af de grundlæggende forskelle mellem de vigtigste og udfordrende aktører vil den multilaterale orden – hvis den opstår – snarere ligne en tre- eller firedelt orden flettet ind i bipolære byggeklodser (Timofeev, 2019). Ud fra dette perspektiv kunne den kinesiske beskrivelse af multipolaritet i højere grad afspejle den fremtidige virkelighed sammenlignet med andre teoretiske fortællinger fra Vesten eller Rusland.
Det er indlysende, at det nuværende, men forbigående globale system er stærkt struktureret af de herskende bipolære forhold og flere svært fastlåste elementer, der ikke tillader opbygningen af fleksible koalitioner eller alliancer. Bipolære elementer findes i forholdet mellem USA og Rusland og mellem USA og Kina (RIAC, 2019). EU er i nogen grad klemt ind imellem; ikke desto mindre er USA-EU eller den transatlantiske blok bestemt en strukturel og uovervindelig realitet (Brzezinski, 2004). EU følger IR-aksiomet om “bandwagon”: at slå sig sammen med den stærkeste aktør (dvs. USA) for at beskytte sig selv eller for at undgå at blive presset ind i et scenarie med at blive belastet af internationale forpligtelser.
Denne blok vil sandsynligvis ikke bryde op eller se enkelte medlemsstater forlade den. Det forekommer lige så usandsynligt, at hele blokken vil søge en alliance eller et intenst samarbejde med Rusland for at imødegå Beijing. Moskva og Beijing er i øjeblikket enkeltstående aktører, der ikke støttes af deciderede alliancer eller koalitioner med andre stater. Hver især har de et fællesskab af fælles interesser, som ikke kan defineres som en alliance.
Det centrale spørgsmål er, om den nye multipolære orden kan skabe sikkerhed og velfærd for det internationale samfund – eller vil vi se en politik baseret på langvarige, snævre definitioner af nationale interesser, hvilket vil underminere mulighederne for at skabe tillid og tillid blandt de drivende kræfter bag en sådan transformation? Er vi nødt til at genoplive minderne om den bipolære kolde krigs æra med dens stedfortræderkrige og antagonistiske ideologier, der opdeler det globale system i fjendtlige lejre?
Disse spørgsmål kræver svar: Er de drivende aktører i den multipolære globale orden (dvs, Kina, USA, Rusland og EU) plus nye udfordrere fra den udviklede verden, stærke og overbevisende nok til at skabe en sådan afbalanceret multipolær global orden?
Svaret synes klart: De er hverken tilstrækkeligt overbevisende, eller stærke, eller villige til at konstruere en sådan afbalanceret multipolær verden (Lukyanov, 2019). De parametre, der definerer en multipolær balance mellem de multipolære poler, bliver stadig mere komplekse. Tilsvarende ændringer kan påvirke medlemmernes roller og positioner. Henvisningen til de europæiske magters koncert i det 19. århundrede eller til mellemkrigstiden – ja selv til den bipolære æra – gælder ikke længere for forudsætningerne i vores epoke. Kortunov har ret i sin dom, at “et permanent voksende antal uafhængige variabler” gør udviklingen af et stabilt og afbalanceret multipolaritetssystem næsten umulig.
En hybridform af multipolaritet og multilateralisme
Multipolaritet og multilateralisme udelukker ikke nødvendigvis hinanden; på en måde kan de eksistere side om side. Desuden kan multilateralisme tjene som grundlag for en multipolær global orden, der lægger vægt på mere samarbejds- end konfliktfyldte spørgsmål. Selv om begge begreber har deres rødder i forskellige former og mål, afspejler deres samspil klart vores komplekse sociale, økonomiske og teknologiske virkelighed. I denne sammenhæng adskiller de sig fundamentalt fra den traditionelle koncert i Europa i det 19. århundrede. Et sådant koncept byggede på arvelige kulturelle og politiske bånd mellem de herskende eliter. Der eksisterede økonomiske forbindelser, hovedsagelig handelsforbindelser, men der blev ikke etableret fælles institutioner, og der var sjældne forbindelser mellem civilsamfundene. De bipolære koncepter i det 20. århundrede skabte dybt integrerede politiske, militære, økonomiske og ideologiske lejre, men samspillet mellem de modsatrettede lejre/poler drejede sig primært om forsvars- og sikkerhedsspørgsmål; civilsamfundene i begge lejre interagerede næsten ikke.
Paradoksalt nok vandt de multilaterale tilgange efter sammenbruddet af den bipolære orden momentum selv under det internationale systems kortvarige unipolære tilstand i 1990’erne og i det første årti af det nye årtusinde. Multilaterale forbindelser blomstrede, stimuleret af den hurtige teknologiske indtrængen i næsten alle videnskabelige, økonomiske og kulturelle sektorer i stater og samfund på globalt plan. Som følge heraf står vi nu over for en mærkelig asymmetri: Mens de teknologidrevne globaliseringsprocesser forbinder samfundene indbyrdes og skaber netværk af gensidig afhængighed inden for alle livets sektorer, halter tilpasningen af den politiske orden til sådanne revolutionære ændringer bagefter. Denne uoverensstemmelse har ført til utryghed, konflikter og usikkerhed, som hjemsøger vores samfund. Et klassisk spørgsmål er nu ude i det åbne rum: Er de grundlæggende kræfter, der er udløst af den teknologiske revolution og dens indvirkning på ændringerne i de socioøkonomiske relationer, stærke nok til at skabe en afbalanceret verdensorden baseret på fredeligt samarbejde mellem de forskellige multipolære aktører?
Peter Schulze
Professor, Institut for Statskundskab, Georg-August Universitetet i Gőttingen
Brzezinski, Z. (2004). The choice: Global dominans eller globalt lederskab. New York: Basic Books.
Garbuzov, V. (2019). Forhåbninger og illusioner om polycentrisk bipolaritet. I “RIAC forecast 2019-2024: Global styring og verdensorden.” Russian International Affairs Council. Hentet fra https://russiancouncil.ru/en/2019-globalgovernance
Ivanov, I. (2018, 27. marts). Sådan bør Ruslands udenrigspolitik se ud (Op-ed). The Moscow Times. Hentet fra https://www.themoscowtimes.com/2018/03/27/russias-post-election-foreign-policy-igor-ivanov-opinion-a60953
Kortunov, A. (2018, 27. juni). Hvorfor verden ikke bliver multipolær. Hentet fra https://russiancouncil.ru/en/analytics-and-comments/analytics/why-the-world-is-not-becoming-multipolar/
Lukyanov, F. (2019). #MeFirst mod strategisk stabilitet. I “RIAC forecast 2019-2024: Global styring og verdensorden.” Russian International Affairs Council Hentet fra https://russiancouncil.ru/en/2019-globalgovernance
Russian International Affairs Council. (2019). RIAC forecast 2019-2014: Global styring og verdensorden. Hentet fra https://russiancouncil.ru/en/2019-globalgovernance
Schulze, P. W. (Ed.) (2018). Multipolaritet: The promise of disharmony. Frankfurt: Campus Verlag.
Taylor, A. J. P. P. (1054). Kampen om herredømmet i Europa, 1848-1918. Oxford: Oxford University Press.
Timofeev, I. (2019, 6. august). Et nyt anarki? Scenarier for dynamikken i verdensordenen. Russian International Affairs Council. Hentet fra https://russiancouncil.ru/en/analytics-and-comments/analytics/a-new-anarchy-scenarios-for-world-order-dynamics/
Ifølge Kortunov er der forskel på multipolaritetens rødder: Der er den vestlige version, som sporer multipolariteten til ændringer i den internationale økonomi i 1970’erne med Asiens, EU’s og OPEC’s dominans i energipolitikken og andre skadelige udviklinger, der svækkede USA’s globale position. I løbet af de katastrofale 1990’ere i Rusland blev begrebet typisk forbundet med den daværende udenrigsminister Jevgenij Primakov. Beijing hævder sin egen version af multipolaritet, der udviklede sig i løbet af 1990’erne og kombinerer multilaterale og bipolære elementer.
Ivanov erklærede: “Ruslands mange modstandere og modstandere ønsker at låse landet inde i en geopolitisk ghetto og, isolere det så meget som muligt fra resten af verden. Økonomisk set ved at indføre talrige sanktioner og andre restriktive foranstaltninger i forbindelse med handel, finanser og overførsel af moderne teknologier. Politisk ved at forsøge at trænge Rusland op i et hjørne i internationale organisationer, lige fra FN’s Generalforsamling til Europarådet. Og strategisk ved at underminere selve grundlaget for den internationale våbenkontrolordning, ødelægge de bilaterale og multilaterale forhandlinger og skubbe Moskva i retning af strategisk isolationisme og et nyt våbenkapløb:”
Bilderberg-konferencer, der går tilbage til den kolde krigs oprindelse (1954), er forløbere for dannelse af fælles og konsensuelle mål mellem europæiske og amerikansk-amerikanske repræsentanter for politik, medier, militær, akademikere og efterretningstjenester for at håndtere og inddæmme Sovjetunionens indflydelse i Europa og på verdensplan.
Meget tyder dog på, at strukturelle elementer i begrebet kan spores tilbage til Mao Zedong.
Garbuzov introducerede begrebet “polycentrisk multipolaritet” til at beskrive forholdet mellem USA og Kina og USA og Rusland.
Timoveev overvejede fire scenarier, der kan forme den nye verdensorden, og diskuterede deres potentielle virkninger på Rusland:
- Liberal orden: Et forsøg på tilpasning
- Strategisk autonomi og den nye multipolaritet
- Bipolaritet 2.0
- Et nyt anarki
Timoveev konkluderede, at alle fire scenarier er “idealtyper”, og at mange andre muligheder er til rådighed. Følgelig er disse “scenarier ikke gensidigt udelukkende”; de kan “optræde i rækkefølge” og sammen med andre former. Han afsluttede sin argumentation med at sige, at for Rusland kunne det nye multipolære scenarie være optimalt, men at det ville være fyldt med risici.
Den seneste RIAC-rapport, “RIAC Forecast 2019-2014: Global Governance and World Order”, afslørede en heftig og splittet intern debat i Ruslands ekspertmiljø om den globale udvikling; specifikt hvilken type verdensorden der kunne opstå, og hvad Ruslands rolle og position vil være i denne overgangsperiode.
Ifølge Lukyanov “fik Beijing fat i den globale tendens rigtigt, som, ved at jonglere med to fashionable slogans i år, kan formuleres som #MeFirst. Stater sætter i stigende grad interesserne for deres egen interne stabilitet højere end internationale spørgsmål, og global styring er ved at vige for lokal styring.” Apropos Europa bemærkede Lukyanov, at EU og dets vigtigste medlemslande ikke kan gøre noget for at påvirke eller stoppe Washingtons mål vedrørende Iran – på trods af klager over USA’s udenrigspolitik. Europa vil blive enige “ex post” om Washingtons politik for at isolere Iran.