Alai

Byer står over for skræmmende økonomiske udfordringer, der er blevet større i de seneste år. Samtidig giver byerne spændende muligheder for vækst og revitalisering. Samspillet mellem disse udfordringer og muligheder skaber vigtige opgaver for politiske beslutningstagere og forskere.

Hvert år samsponsorer Brookings Institution og Wharton School of Business en konference for at behandle disse spørgsmål og levere avanceret, tilgængelig forskning om spørgsmål, der er unikke for byområder, samt om brede økonomiske og politiske emner, der har særlige anvendelser i et bymiljø.

Den seneste konference, der blev afholdt på Brookings Institution den 25.-26. oktober 2001, sponsorerede to grupper af artikler, der offentliggøres i denne måned i Brookings-Wharton Papers on Urban Affairs (Brookings Institution Press, 2002). Et symposium bestående af tre artikler fokuserer på storbyernes skatte- og afgiftspolitik og undersøger virkningerne af politiske fusioner mellem byer og forstæder, forbindelserne mellem byers og forstædernes økonomiske vitalitet og virksomhedsspecifikke skatteincitamenter for flytning af industrien. De resterende artikler på konferencen fokuserer på demografiske ændringer i byområder, herunder virkningen af alternative foranstaltninger til gentrificering på byens indbyggere med lavere indkomst og de forskellige erfaringer, som indvandrerelever har i New York Citys offentlige skolesystem.

Symposium om skatte- og finanspolitik i storbyer

Byer tiltrækker virksomheder og indbyggere ved at tilbyde faciliteter af høj kvalitet. Men det kræver finansiering at stille disse faciliteter til rådighed, og højere skattebyrder øger incitamentet for byens indbyggere og virksomheder til at flytte til steder med lavere skatter og afgifter. Afvejningen af disse overvejelser er et væsentligt problem i forbindelse med byernes offentlige finanser. Indkomstforskellen mellem de fleste store centrale byer og deres relativt mere velhavende forstæder gør disse spørgsmål endnu vanskeligere og politisk følsomme. Desuden er den potentielle effektivitet af mange skattemæssige muligheder ukendt, og forbindelsen mellem økonomisk effektivitet og politisk gennemførlighed overses undertiden.

Metropolitan Consolidation

Store metropolområder i USA er kendetegnet ved et meget stort antal lokale regeringer, idet mange byområder indeholder mere end hundrede separate kommuner. Fragmenteringen af de lokale myndigheder har givet anledning til bekymring med hensyn til fordelingen af offentlige tjenester og effektiviteten af disse tjenester. Borgmestre fra centrale byer og nogle analytikere har talt for politisk og skattemæssig konsolidering, men der er sjældent sket en annektering af udviklede forstæder.

Stephen Calabrese fra University of South Florida, Glenn Cassidy fra Cassidy Policy Research og Dennis Epple fra Carnegie-Mellon University modellerer afstemningsadfærd i flere kommuner for at vurdere virkningerne af sammenlægninger. Vælgerne, som kun varierer med hensyn til indkomst, vælger deres foretrukne niveau af offentlige tjenester og omfordeling samt niveauet og arten af den opkrævede skat. De vælger også deres boligplacering på grundlag af disse politikker. I ligevægt er det flertalsreglen, der bestemmer skatte-, public service- og omfordelingspolitikken; hver kommune har et budget i balance; ingen ønsker at flytte; og boligmarkedet er i orden. Den politik, som vælgeren med medianindkomst foretrækker, vil altid blive vedtaget. Modellen giver resultater, der er i overensstemmelse med de observerede mønstre i byerne: Selv om både store og små kommuner leverer offentlige goder, sker omfordelingen næsten udelukkende i de store centrale byer. Små forstadsbykommuner er primært afhængige af ejendomsskatteindtægter til at finansiere offentlige tjenester, mens de centrale byer bruger både indkomst- og ejendomsskatter. De politiske valg resulterer i en indkomststratificering i hele hovedstadsregionen. Husholdninger med lav indkomst, der foretrækker omfordeling, er mere tilbøjelige til at bosætte sig i den centrale by, mens velhavende husholdninger vil vælge forstæder med et højt niveau af offentlige serviceydelser og mindre omfordeling.

Den indkomstmæssige stratificering af kommunerne indebærer, at sammenlægninger generelt ikke er politisk gennemførlige. Indbyggerne i en fattigere kommune, f.eks. en centralby, vil støtte en sammenlægning med en rigere forstad for at opnå større udbud af offentlige goder og omfordeling med lavere samlede skattesatser. Men indbyggerne i den rigere forstad vil modsætte sig en sammenlægning for at undgå faldende ejendomsværdier, mindre offentlige goder og øget omfordeling.

De samlede velfærdsvirkninger af sammenlægninger er mere komplicerede. En fusion mellem to jurisdiktioner vil få de mest velhavende personer i den jurisdiktion med højere indkomst til at flytte fra den konsoliderede by til en rigere forstad for at undgå omfordelingspolitikker. Disse tilflyttere fra det konsoliderede område vil blive de fattigste beboere i deres nye bydel og vil købe boliger til en værdi, der ligger under gennemsnitsværdien i den pågældende forstad. Boligpriserne i den nye forstad vil stige, og udbuddet af offentlige goder vil falde. Dette mønster vil fortsætte på tværs af forstæderne i en dominoeffekt. Som følge heraf resulterer en konsolidering i en negativ indvirkning på de omkringliggende forstæder samt for de mere velhavende indbyggere i de fusionerede kommuner.

Konsolidering kan stadig øge den samlede velfærd, hvis fusioner gavner fattige vælgere mere end de skader de mere velhavende vælgere. Hvis dette er tilfældet, kan regeringer, der ønsker at tilskynde til annekteringer, kompensere beboerne i forstæderne for deres tab og stadig forbedre den sociale velfærd.

Ud over at give ny indsigt i manglen på sammenlægninger, fremmer denne artikel forskernes arbejde.

Mulighed for at modellere samtidig beslutningstagning på tværs af flere politiske valg og giver en systematisk forklaring på indkomstsegregation, der opstår, selv når husholdninger ikke har nogen eksplicit præference for deres naboers karakteristika.

Forsøernes skattemæssige overførsler til centrale byer

I mangel af politisk konsolidering er finansielle overførsler fra forstæder til centrale byer en anden, muligvis mere gennemførlig, måde at løse problemer med storbyområdernes offentlige finanser på. Men bør forstæderne være interesseret i en sådan ordning? Traditionelt har fortalere for sådanne overførsler foreslået, at overførsler er berettigede, enten fordi de centrale byer finansierer offentlige goder, der kommer forstædernes indbyggere til gode, f.eks. infrastruktur, offentlig uddannelse og politiarbejde, eller fordi fattigdom i de centrale byer er et regionalt problem, der bør løses ved hjælp af overførsler fra hele byregionen.

I deres artikel argumenterer Andrew Haughwout fra Federal Reserve Bank of New York og Robert Inman fra University of Pennsylvania for, at ingen af disse argumenter er overbevisende. De undersøger en ny begrundelse for overførsler fra forstæderne til de centrale byer, som bygger på to forudsætninger. Den første er, at byer skaber agglomerationsøkonomier. Disse økonomier opstår på grund af den geografiske koncentration af virksomheder inden for en branche og det deraf følgende fald i transport- og arbejdskraftomkostningerne, fremme af innovation og lethed til at sprede nye idéer. Disse agglomerationsfordele reducerer omkostningerne ved varer, der produceres i byen, for både byens og forstædernes indbyggere. Den anden forudsætning er, at en svag central bystyring – kendetegnet ved en række forskellige finansielle praksisser og skatteinstitutioner – påfører byens indbyggere og virksomheder omkostninger og tilskynder dem til at flytte. Udflytningen reducerer imidlertid de agglomerationsfordele, der er til rådighed i byen, og får prisen på byproducerede varer til at stige. Hvis begge forudsætninger holder stik, skader svage bystyrer forstædernes beboere, svage byfinanser forårsager dårlig økonomisk sundhed i forstæderne, og forstædernes beboere bør være villige til at betale for at forbedre centerbyernes svage finansielle situation for at bevare fordelene ved agglomerationsøkonomierne.

Haughwout og Inman viser empirisk, at svage byfinanser er forbundet med negative økonomiske resultater for byer og forstæder. De viser især, at svage budgetinstitutioner, stærke fagforeninger i byerne, stigende fattigdomsrater og faldende skattegrundlag er forbundet med lavere indkomst, befolkningsvækst og stigning i boligværdien i både byer og de omkringliggende forstæder. De udvikler også en strukturel simuleringsmodel baseret på Philadelphias økonomi, som indbygger en forbindelse mellem byens finanser og forstædernes økonomiske resultater. Det viser sig, at virkningerne af byernes finanser på forstædernes sundhed i Philadelphia svarer til dem, der findes i de samlede data. I denne simulation antages der konstruktionsmæssigt en kausal sammenhæng, og modellen indebærer således, at en forstadsfamilie bør være villig til at betale mellem 100 og 250 USD årligt for at forbedre byens finanspolitiske institutioner for at opnå fordelene ved agglomerationsøkonomier i byen.

Konklusionen om, at svage byfinanser reducerer agglomerationsøkonomier, indebærer, at overførsler fra forstæder til byer kun ville beskytte agglomerationsøkonomier, hvis midlerne blev anvendt til at styrke svage byfinanser. Sådanne overførsler ville være kontraproduktivt, hvis midlerne blev brugt til at hæve lønnen for byens ansatte eller øge de kommunale ydelser. For at undgå disse problemer og sikre, at midlerne anvendes hensigtsmæssigt, anbefaler Haughwout og Inman, at der anvendes en række specifikke mekanismer til overførsler, herunder at støtten til forstæderne anvendes til at finansiere statslige fattigdomsopgaver fuldt ud, at de lokale ejendomsskatteregler reformeres, og at støtten gøres afhængig af, at der indføres konkurrencepræget udbudspraksis for byernes servicekontrakter.

Skatteincitamenter og virksomheders placering

Hvis konsolideringer mellem byer og forstæder er sjældne, og forstæderne er tilbageholdende med at overføre ressourcer til de centrale byer, som de to første artikler antyder, er en tredje fiskal mulighed for økonomisk udvikling i byerne store, virksomhedsspecifikke skattelettelser, der har til formål at tiltrække eller fastholde bestemte virksomheder. Sådanne tiltag har tidligere været meget omtalt, lige fra byer, der rekrutterer professionelle sportshold, til Alabama, der bejlede til Mercedes Benz i begyndelsen af 1990’erne.

Trods hyppigheden af sådanne tiltag sår forskningslitteraturen betydelig tvivl om effektiviteten af sådanne incitamenter, både af teoretiske og empiriske grunde. En del af den teoretiske litteratur hævder, at under skattekonkurrence vil alle jurisdiktioner vælge ineffektivt lave skattesatser for at forhindre virksomheder i at forlade landet. Dette vil resultere i en reduktion af de offentlige tjenesteydelser til under det effektive niveau. En anden del af litteraturen hævder, at skattekonkurrence på tværs af samfund resulterer i en effektiv ressourceallokering, fordi folk kan vælge, hvor de vil bo, og at specifikke skatteincitamenter derfor skaber forvridninger. Denne tilgang antager, at hvis der ikke tilbydes skatteincitamenter, beskatter byerne virksomhedernes kapital med en sats, der svarer til den marginale fordel af de offentlige goder, som virksomhederne får leveret. Ingen af de to tilgange retfærdiggør store skatteincitamenter for bestemte virksomheder.

I deres bidrag til konferencen udfordrer Teresa Garcia-Mila fra Universitat Pompeu Fabra i Spanien og Therese McGuire fra Institute of Government and Public Affairs ved University of Illinois den konventionelle visdom. De udvikler en model, hvor byerne konkurrerer om en mobil kapitalbeholdning og drager fordel af produktivitetsforbedrende agglomerationsøkonomier. Under disse omstændigheder er de effektive skattesatser for nye virksomheder lig med forskellen mellem virksomhedernes marginale fordel ved de offentlige tjenester, de bruger, og byens marginale agglomerationsfordele ved den ekstra kapital, som virksomheden bringer med sig.

Forfatterne undersøger derefter Chicagos beslutning i 2001 om at tilbyde Boeing 50 millioner dollars i skattemæssige incitamenter til at flytte sit hovedkvarter fra Seattle. Chicagos bestræbelser på at få fat i Boeing er forvirrende, da det kun drejede sig om flytning af Boeings hovedkvarter og ikke om flytning af dets produktionsanlæg. Da de fleste af de ansatte i hovedkvarteret blev flyttet fra Seattle, blev der desuden kun skabt få nye arbejdspladser. I skarp kontrast hertil tillod Chicago en stor lokal slikproducent med næsten 1.000 ansatte at forlade byen uden at tilbyde den skattemæssige incitamenter til at blive i byen. Garcia-Mila og McGuire antyder, at Chicagos planlæggere mente, at en ledelsesorienteret virksomhed som Boeing ville skabe et større potentiale for videnspredning end en bevarelse af produktionsanlægget. Forfatterne konkluderer, at agglomerering af kapital kan have tilstrækkelige økonomiske såvel som politiske gevinster til at retfærdiggøre virksomhedsspecifikke skatteincitamenter.

Gentrificering og indvandring

To andre artikler, der blev præsenteret på konferencen, indeholder nye beviser for aktuelle spørgsmål inden for byøkonomi og bypolitik. De viser bredden af emner, der falder inden for byøkonomi, og den vigtige indsigt, der kan opnås i byspørgsmål fra beslægtede forskningsområder, såsom fattigdom og velfærd eller arbejdsmarkedsøkonomi.

Does Gentrification Harm the Poor?

Og selv om hvid flugt til forstæderne i anden halvdel af det 20. århundrede ofte betragtes som en årsagssammenhæng til de centrale byers undergang, udløser de velhavende husstandes tilbagevenden til bykvarterer undertiden en lige så intens kritik. Gentrificering, eller tilstrømningen af husstande fra den øvre middelklasse eller velhavende husstande til tidligere fattige kvarterer, anses populært set for at være skadelig for fattige beboere og beboere fra mindretal. Lukningen af Cabrini-Green-husprojektet i Chicago og dets delvise erstatning med byhuse skabte f.eks. et oprør blandt mangeårige beboere af almene boliger, som følte, at de blev fordrevet fra deres hjem på trods af byens embedsmænds forsikringer om, at boligbyggerier med blandede indkomster ville være til gavn for både lavindkomst- og nye middelklassebeboere i kvarteret.

En artikel af Jacob Vigdor fra Duke University antyder, at man ved meget mindre om gentrificeringens indvirkning på fattige familier, end man almindeligvis går ud fra. I stedet for at antage, at der findes en konsensusdefinition, begynder Vigdor med at definere gentrificering og skelner mellem præferencedrevet og indkomstdrevet gentrificering. Ved præferencedrevet gentrificering øger husholdninger med høj indkomst deres vurdering af de faciliteter, der er tilgængelige i fattige kvarterer. Et almindeligt eksempel er en familie med to indkomster, der beslutter sig for at foretrække en kortere pendling og øger sin betalingsvillighed for at bo i det mere centrale kvarter. Indkomstdrevet gentrificering opstår, når en ændring i højindkomsthusholdningernes produktivitet øger efterspørgslen efter og dermed prisen på boliger i højindkomstkvarterer. Dette tvinger nogle af beboerne i disse kvarterer til at flytte til områder med lavere priser.

I begge typer af gentrificering stiger boligpriserne i de tidligere fattige kvarterer, så lejerne enten må flytte eller absorbere de højere lejeomkostninger (og muligvis højere faciliteter). En forskel mellem de to typer ligger i boligpriserne i kvartererne med højere indkomster, som falder under præferencestyret gentrificering, men stiger under indkomststyret gentrificering. Vigdor foreslår politiske muligheder, der både direkte og indirekte reducerer potentielle skader forårsaget af gentrificering. Lejetilskud eller flyttehjælp er direkte rettet mod de stigende boligomkostninger for lavindkomsthusstande. Jobtræning eller uddannelsesstøtte kan gøre fattige beboere bedre i stand til at konkurrere på boligmarkedet.

Gentrificering kan også have andre virkninger for de fattige end gennem boligmarkedet. Mange af disse virkninger vil sandsynligvis være positive. Stigende boligpriser kan øge ejendomsskatteindtægterne, øge omfordelingen og forbedre de offentlige tjenester. En tilstrømning af husstande med højere indkomst kan skabe jobmuligheder for beboere med lav indkomst eller flytte arbejdspladser tættere på kvarteret. Fattige beboere kan drage fordel af forbedringer i kvarterets kvalitet, f.eks. lavere kriminalitetsrater.

Vigdor hævder, at det meste arbejde om gentrificering fokuserer for snævert på rumlig fortrængning og faktisk ikke påviser, at fortrængning er forårsaget af gentrificering eller at den forårsager skade. Ved at bruge Boston som et casestudie finder han, at husstande med lavt uddannelsesniveau (som er mere tilbøjelige til at være blandt de langvarigt fattige), der bor i gentrificerede områder, ikke er mere tilbøjelige til at flytte end andre husstande i området eller end husstande med lavt uddannelsesniveau i andre områder. Gentrificering har ikke øget segregeringen af Bostons kvarterer efter socioøkonomisk klasse; faktisk synes gentrificering at føre til mere blandede indkomstkvarterer.

Immigranter og skolesegregation

Andelen af den amerikanske befolkning, der er født i udlandet – i øjeblikket omkring 10,4 procent – er på det højeste niveau siden 1930. Forskning tyder på, at segregation blandt racegrupper er betydelig og påvirker børns uddannelsesniveau negativt, men det er ukendt, om det samme gælder for indvandrere. Peer effects – nærhed til klassekammerater med lav indkomst og lavere uddannelse – ser ud til at påvirke racemæssige minoriteter negativt, især inden for uddannelse og beskæftigelse. Peer-effekter kan have en anden indvirkning på indvandrerbørn, for selv om forældrene generelt har en lav uddannelse, viser indvandrergrupper ofte en stærk præference for at uddanne deres børn. På samme måde er det blevet konstateret, at skoler med store racemæssige minoriteter modtager færre midler end gennemsnittet, men ingen tidligere undersøgelser har undersøgt virkningen af indvandrersegregation på skolefinansieringen. Faktisk kan segregering af indvandrere forbedre adgangen til ressourcer, da koncentration af en gruppe kan gøre det mere effektivt for regeringen at levere bestemte tjenester, f.eks. undervisning i engelsk som andetsprog.

Med udgangspunkt i beviser fra de offentlige skoler i New York, hvor 16 procent af eleverne var født i udlandet i 1998-99, evaluerer Ingrid Gould Ellen, Katherine O’Regan, Amy Ellen Schwartz og Leanna Stiefel fra New York University graden af segregering af indvandrere og dens forhold til ressourceallokering og elevernes resultater. Efter at have samlet et datasæt, der indeholder oplysninger om de akademiske og socioøkonomiske karakteristika for alle børn i New York Citys offentlige skoler i 1998-99, aggregeret på skoleniveau, finder forfatterne et relativt lavt segregationsniveau for indvandrere generelt.

Visse grupper af indvandrerelever, især elever fra det tidligere Sovjetunionen og Caribien, er betydeligt mere segregerede end udenlandskfødte elever generelt, men stadig mindre segregerede end ikke-hvide elever. Forfatterne viser, at forskellige indvandrergrupper, især sovjetiske og caribiske indvandrere, har væsentlig forskellig påvirkning fra jævnaldrende og adgang til uddannelsesressourcer. Ligesom indfødte studerende er indvandrerstuderende i høj grad raceopdelt. Raceadskillelse ledsages af karakteristika for jævnaldrende, lærerkvalitet, klasseværelser og samlede skoleudgifter, der har negative virkninger, som overdøver forskelle i uddannelsesniveauet på grund af indfødsret. Sovjetiske elever, der går på skoler med en høj procentdel hvide elever, har lærere af højere kvalitet og kammerater med højere resultater, mens dominikanske elever på skoler med overvejende sorte elever undervises sammen med elever, der er kendetegnet ved ekstremt høj fattigdom og lave testresultater.