Alai

A városi területek ijesztő gazdasági kihívásokkal néznek szembe, amelyek az utóbbi években egyre nagyobb méreteket öltöttek. Ugyanakkor a városok izgalmas lehetőségeket kínálnak a növekedésre és az újjáélesztésre. E kihívások és lehetőségek kölcsönhatása fontos feladatokat ró a politikai döntéshozókra és a kutatókra.

A Brookings Institution és a Wharton School of Business minden évben közösen szervez egy konferenciát, hogy ezekkel a kérdésekkel foglalkozzon, és élvonalbeli, hozzáférhető kutatásokat nyújtson a városi területekre jellemző egyedi kérdésekről, valamint olyan átfogó gazdasági és politikai témákról, amelyeknek különleges alkalmazásuk van városi környezetben.

A legutóbbi konferencia, amelyet 2001. október 25-26-án tartottak a Brookings Institutionban, két csoport tanulmányt támogatott, amelyek ebben a hónapban jelennek meg a Brookings-Wharton Papers on Urban Affairs (Brookings Institution Press, 2002) című kiadványban. Egy három tanulmányból álló szimpózium a nagyvárosi adó- és fiskális politikára összpontosít, megvizsgálva a városok és elővárosok közötti politikai egyesülések hatásait, a városok és elővárosok gazdasági életképessége közötti kapcsolatokat, valamint az ipar áttelepülését elősegítő cégspecifikus adókedvezményeket. A konferencia többi előadása a városi területek demográfiai változásaira összpontosít, beleértve a dzsentrifikáció alternatív intézkedéseinek hatását az alacsonyabb jövedelmű városi lakosokra és a bevándorló diákok eltérő tapasztalatait a New York-i állami iskolarendszerben.

Symposium a nagyvárosi adó- és fiskális politikáról

A városok a vállalkozások és a lakosok vonzása a magas színvonalú szolgáltatások biztosításával történik. De ezeknek a szolgáltatásoknak a biztosítása finanszírozást igényel, és a magasabb adóterhek növelik a városlakók és a cégek ösztönzését arra, hogy alacsonyabb adókkal terhelt helyekre távozzanak. E megfontolások kiegyensúlyozása a városi közpénzügyek egyik alapvető problémája. A legtöbb nagy központi város és viszonylag gazdagabb külvárosaik közötti jövedelemkülönbség még nehezebbé és politikailag érzékenyebbé teszi ezeket a kérdéseket. Ráadásul számos fiskális lehetőség potenciális hatékonysága ismeretlen, és a gazdasági hatékonyság és a politikai megvalósíthatóság közötti kapcsolatot néha figyelmen kívül hagyják.

Nagyvárosi konszolidáció

A nagyvárosi területeket az Egyesült Államokban az önkormányzatok igen nagy száma jellemzi, sok városi terület több mint száz különálló önkormányzatot tartalmaz. A helyi önkormányzatok széttagoltsága aggodalomra adott okot a kormányzati szolgáltatások elosztásával és a szolgáltatások nyújtásának hatékonyságával kapcsolatban. A központi városok polgármesterei és egyes elemzők politikai és költségvetési konszolidációt szorgalmaztak, de a fejlett külvárosok annektálására ritkán került sor.

Stephen Calabrese a Dél-Floridai Egyetemről, Glenn Cassidy a Cassidy Policy Research-től és Dennis Epple a Carnegie-Mellon Egyetemről több önkormányzat szavazási magatartását modellezi, hogy értékelje az egyesülések hatásait. A választópolgárok, akik csak jövedelmükben különböznek, a közszolgáltatások és az újraelosztás általuk preferált szintjét, valamint a kivetett adók szintjét és típusát választják. Lakóhelyüket is e politikák alapján választják meg. Egyensúlyban a többségi szabály határozza meg az adó-, közszolgáltatási és újraelosztási politikát; minden településnek kiegyensúlyozott költségvetése van; senki sem akar elköltözni; és a lakáspiac kitisztul. Mindig az a politika kerül elfogadásra, amelyet a közepes jövedelmű választópolgár előnyben részesít. A modell eredményei összhangban vannak a városokban megfigyelt mintákkal: bár a nagy és a kis települések egyaránt biztosítanak közjavakat, az újraelosztás szinte kizárólag a nagy központi városokban történik. A kis külvárosi önkormányzatok elsősorban a vagyonadóból származó bevételektől függnek a közszolgáltatások finanszírozásában, a központi városok viszont mind a jövedelem-, mind a vagyonadót felhasználják. A politikai döntések jövedelmi rétegződést eredményeznek a nagyvárosi régióban. Az alacsony jövedelmű, az újraelosztást preferáló háztartások nagyobb valószínűséggel telepednek le a központi városokban, míg a gazdag háztartások a magas szintű közszolgáltatásokkal és kevesebb újraelosztással rendelkező külvárosokat választják.

A települések jövedelem szerinti rétegződése azt jelenti, hogy az egyesülések általában politikailag nem életképesek. Egy szegényebb település, például egy központi város lakói támogatni fogják az egyesülést egy gazdagabb külvárossal, hogy magasabb közszolgáltatás-ellátottságot és újraelosztást érjenek el, alacsonyabb általános adókulcsok mellett. A gazdagabb külváros lakói azonban ellenezni fogják az összevonást, hogy elkerüljék az ingatlanértékek csökkenését, a közjavak csökkentését és a megnövekedett újraelosztást.

Az összevonások aggregált jóléti hatásai bonyolultabbak. Két joghatóság egyesülése arra fogja késztetni a magasabb jövedelmű joghatóságban élő leggazdagabb egyéneket, hogy az összevont városból egy gazdagabb külvárosba költözzenek, hogy elkerüljék az újraelosztási politikát. Ezek az összevont területről elköltözők az új lakóhelyük legszegényebb lakosai lesznek, és az adott külvárosban az átlagos értéknél alacsonyabb értékű lakást vásárolnak. Az új külvárosban a lakásárak emelkedni fognak, a közjavak biztosítása pedig csökkenni fog. Ez a minta dominóhatásként fog folytatódni a külvárosokban. Ennek eredményeképpen az összevonás negatív hatást gyakorol a környező elővárosokra, valamint az összevont települések gazdagabb lakosaira.

Az összevonás még mindig növelheti az aggregált jólétet, ha az összevonások a szegény választóknak jobban kedveznek, mint amennyire a gazdagabbaknak ártanak. Ahol ez a helyzet, ott a csatlakozásokat ösztönözni kívánó kormányok kompenzálhatják a külvárosi lakosokat a veszteségeikért, és még mindig javíthatják a társadalmi jólétet.

Amellett, hogy új betekintést nyújt az összevonások hiányába, ez a tanulmány előreviszi a kutatókat? képes modellezni a több politikai választási lehetőségre kiterjedő egyidejű döntéshozatalt, és szisztematikus magyarázatot kínál a jövedelmi szegregációra, amely akkor is felmerül, ha a háztartásoknak nincs kifejezett preferenciájuk a szomszédaik jellemzőivel kapcsolatban.

A külvárosi adótranszferek a központi városokba

A politikai konszolidáció hiányában a külvárosokból a központi városokba történő pénzügyi transzferek egy másik, valószínűleg megvalósíthatóbb módja a nagyvárosi területek államháztartási problémáinak megoldására. De vajon a külvárosok érdekeltek lennének-e egy ilyen megállapodásban? Az ilyen transzferek támogatói hagyományosan azt állítják, hogy a transzferek vagy azért indokoltak, mert a központi városok olyan közjavakat finanszíroznak, amelyek a külvárosi lakosok javát szolgálják, mint például az infrastruktúra, a közoktatás és a rendfenntartás, vagy mert a központi városok szegénysége regionális probléma, amelyet az egész városi régióból származó transzferekkel kell kezelni.

Andrew Haughwout, a New York-i Federal Reserve Bank és Robert Inman, a Pennsylvaniai Egyetem munkatársai tanulmányukban azzal érvelnek, hogy egyik érv sem meggyőző. A központi városokba történő külvárosi transzferek új indoklását vizsgálják, amely két előfeltevésen alapul. Az első az, hogy a városok agglomerációs gazdaságokat hoznak létre. Ezek a gazdaságok azért jönnek létre, mert egy iparágon belül a cégek földrajzi koncentrációja, valamint a szállítási és munkaerőköltségek csökkenése, az innováció ösztönzése és az új ötletek könnyű elterjedése miatt. Ezek az agglomerációs gazdaságok csökkentik a városban előállított áruk költségeit mind a városi, mind a külvárosi lakosok számára. A második feltevés az, hogy a gyenge központi városi kormányzat – amelyet különböző pénzügyi gyakorlatok és adóügyi intézmények jellemeznek – költségeket ró a városlakókra és a cégekre, és áttelepülésre készteti őket. Az áttelepülés azonban csökkenti a városban elérhető agglomerációs gazdaságokat, és a városban előállított javak árának emelkedését okozza. Ha mindkét premissza érvényesül, akkor a gyenge városi önkormányzatok ártanak a külvárosi lakosoknak, a gyenge városi pénzügyek rossz külvárosi gazdasági egészséget okoznak, és a külvárosi lakosoknak hajlandónak kell lenniük fizetni a központi városok gyenge pénzügyi helyzetének javításáért, hogy megőrizzék az agglomerációs gazdaságokból származó előnyöket.

Haughwout és Inman empirikusan bizonyítja, hogy a gyenge városi pénzügyek negatív városi és külvárosi gazdasági eredményekkel járnak. Különösen azt mutatják ki, hogy a gyenge költségvetési intézmények, az erős városi szakszervezetek, a növekvő szegénységi ráta és a csökkenő adóalapok alacsonyabb jövedelemmel, népességnövekedéssel és a lakások értéknövekedési rátájával járnak együtt mind a városokban, mind a környező elővárosokban. Egy strukturális szimulációs modellt is kidolgoznak Philadelphia gazdaságán alapulva, amely kapcsolatot épít be a városi pénzügyek és a külvárosi gazdasági eredmények között. A városi pénzügyek hatása a philadelphiai elővárosok egészségére hasonlónak bizonyul az összesített adatokban tapasztaltakhoz. Ebben a szimulációban konstrukciósan oksági kapcsolatot feltételeznek, és így a modell azt sugallja, hogy egy külvárosi családnak évente 100 és 250 dollár közötti összeget kellene hajlandónak lennie fizetni a városi költségvetési intézmények javításáért annak érdekében, hogy a város agglomerációs gazdaságának előnyeit realizálja.

A következtetés, hogy a gyenge városi pénzügyek csökkentik az agglomerációs gazdaságokat, azt jelenti, hogy a külvárosokból a városokba irányuló transzferek csak akkor védik az agglomerációs gazdaságokat, ha a forrásokat a gyenge városi pénzügyek megerősítésére fordítják. Az ilyen transzferek kontraproduktívak lennének, ha a forrásokat a városi dolgozók bérének emelésére vagy a választópolgárok szolgáltatásainak növelésére fordítanák. E problémák elkerülése és a pénzeszközök megfelelő felhasználásának biztosítása érdekében Haughwout és Inman számos konkrét transzfermechanizmus alkalmazását javasolja, beleértve a külvárosi támogatások felhasználását az állami szegénységi mandátumok teljes finanszírozására, a helyi ingatlanadó-szabályok reformját, valamint a támogatások függővé tételét a városi szolgáltatási szerződések versenyeztetési gyakorlatának elfogadásától.

Az adókedvezmények és a vállalkozások telephelye

Ha a város-külváros összevonások ritkák, és a külvárosi területek vonakodnak erőforrásokat átadni a központi városoknak, ahogy azt az első két tanulmány javasolja, a városi gazdaságfejlesztés harmadik fiskális lehetősége a nagy, cégspecifikus adókedvezmények, amelyek célja bizonyos vállalkozások vonzása vagy megtartása. Az ilyen intézkedések a múltban nagy nyilvánosságot kaptak, kezdve a hivatásos sportcsapatokat toborzó városoktól kezdve a Mercedes Benznek az 1990-es évek elején Alabamában történő udvarlásáig.

Az ilyen intézkedések gyakorisága ellenére a szakirodalom mind elméleti, mind empirikus alapon jelentős kétségeket fogalmaz meg az ilyen ösztönzők hatékonyságát illetően. Az elméleti szakirodalom egyik ága azt állítja, hogy az adóversenyben az összes joghatóság nem hatékonyan alacsony adókulcsokat fog választani, hogy megakadályozza a cégek kilépését. Ez azt eredményezi, hogy a közszolgáltatások nyújtása a hatékony szint alá csökken. A szakirodalom egy másik ága azt állítja, hogy a közösségek közötti adóverseny az erőforrások hatékony elosztását eredményezi, mivel az emberek megválaszthatják, hogy hol kívánnak élni, és így az egyes adókedvezmények torzulásokat okoznak. Ez a megközelítés azt feltételezi, hogy ha nem kínálnak adókedvezményeket, a városok a vállalatok tőkéjét a vállalatoknak nyújtott közjavakból származó határhaszonnal megegyező mértékben adóztatják meg. Egyik megközelítés sem indokolja az egyes vállalatoknak nyújtott nagymértékű adókedvezményeket.

A konferencián elhangzott hozzászólásában Teresa Garcia-Mila, a spanyolországi Universitat Pompeu Fabra és Therese McGuire, az Illinois-i Egyetem Kormányzati és Közügyek Intézetének munkatársa megkérdőjelezi a hagyományos bölcsességet. Olyan modellt dolgoznak ki, amelyben a városok versenyeznek a mobil tőkeállományért, és hasznot húznak a termelékenységet növelő agglomerációs gazdaságokból. Ilyen körülmények között az új cégekre kivetett hatékony adókulcsok megegyeznek a cégek által fogyasztott közszolgáltatásokból származó határhaszna és a cég által hozott többlettőke által a városnak nyújtott agglomerációs határhaszna közötti különbséggel.

A szerzők ezután megvizsgálják Chicago 2001-es döntését, hogy 50 millió dolláros adókedvezményt ajánlott a Boeingnek, hogy áthelyezze a vállalati központját Seattle-ből. Chicago törekvése a Boeinggel szemben rejtélyes, mivel az csak a Boeing központjának áthelyezéséről szólt, nem pedig a gyártóüzemek áthelyezéséről. Ráadásul, mivel a központ legtöbb alkalmazottja Seattle-ből került át, kevés új munkahely jött létre. Ezzel szöges ellentétben Chicago megengedte egy nagy helyi, közel 1000 embert foglalkoztató édességgyártónak, hogy elhagyja a várost, anélkül, hogy adókedvezményeket kínált volna neki a maradáshoz. Garcia-Mila és McGuire szerint a chicagói tervezők úgy vélték, hogy egy olyan menedzsmentorientált cég, mint a Boeing, nagyobb lehetőséget teremt a tudás átterjedésére, mint a gyártóüzem megtartása. A szerzők arra a következtetésre jutottak, hogy a tőke agglomerációja elegendő gazdasági és politikai haszonnal járhat ahhoz, hogy igazolja a cégspecifikus adókedvezményeket.

Gentrifikáció és bevándorlás

A konferencián bemutatott két másik előadás a városi közgazdaságtan és várospolitika aktuális kérdéseiről szolgáltat új bizonyítékokat. Bemutatják a városi közgazdaságtan területére kényelmesen illeszkedő témák széles skáláját, és azt, hogy a városi kérdésekkel kapcsolatban milyen fontos meglátásokat lehet szerezni a kapcsolódó kutatási területekről, mint például a szegénység és jólét vagy a munkaügyi közgazdaságtan.

Does Gentrification Harm the Poor?

Bár a huszadik század második felében a fehér lakosság külvárosokba menekülését gyakran tekintik a központi városok pusztulásának okozó tényezőjének, a jómódú háztartások visszatérése a városi negyedekbe néha hasonlóan heves kritikát vált ki. A gentrifikáció, vagyis a felső-középosztálybeli vagy gazdag háztartások beáramlása a korábban szegény negyedekbe, a közvélemény szerint káros a szegény és kisebbségi lakosokra nézve. A chicagói Cabrini-Green lakásprojekt bezárása és részleges helyettesítése sorházakkal például felháborodást váltott ki a régóta állami bérlakások lakói körében, akik úgy érezték, hogy elűzik őket otthonukból, annak ellenére, hogy a városi tisztviselők biztosítottak arról, hogy a vegyes jövedelmű lakásépítések előnyösek lesznek az alacsony jövedelmű és a középosztálybeli új lakók számára is.

A Duke Egyetem munkatársa, Jacob Vigdor tanulmánya szerint sokkal kevesebbet tudunk a dzsentrifikáció szegény családokra gyakorolt hatásáról, mint azt általában feltételezik. Ahelyett, hogy feltételezné, hogy létezik egy konszenzusos definíció, Vigdor a dzsentrifikáció meghatározásával kezdi, és különbséget tesz a preferenciák által vezérelt és a jövedelem által vezérelt dzsentrifikáció között. A preferenciák által vezérelt dzsentrifikáció során a magas jövedelmű háztartások felértékelik a szegénynegyedekben elérhető kényelmi szolgáltatásokat. Gyakori példa erre a kétkeresős család, amely úgy dönt, hogy rövidebb útra vágyik, és megnöveli a fizetési hajlandóságát, hogy a központibb környéken élhessen. A jövedelemvezérelt dzsentrifikáció akkor következik be, amikor a magas jövedelmű háztartások termelékenységének változása megnöveli a felső jövedelmű városrészek lakáskeresletét, és így a lakások árát is. Ez arra kényszeríti az e városrészekben élők egy részét, hogy alacsonyabb árú területekre költözzenek.

A dzsentrifikáció mindkét típusa esetén a lakásárak emelkednek a korábban szegénynegyedekben, így az ottani bérlőknek vagy el kell költözniük, vagy el kell viselniük a magasabb bérleti költségeket (és esetleg a magasabb felszereltséget). A kettő közötti különbség a felső jövedelmű környék lakásáraiban rejlik, amelyek a preferenciák által vezérelt dzsentrifikáció esetén csökkennek, de a jövedelem által vezérelt dzsentrifikáció esetén emelkednek. Vigdor olyan szakpolitikai lehetőségeket javasol, amelyek közvetlenül és közvetve is csökkentik a dzsentrifikáció által okozott potenciális károkat. A lakbértámogatás vagy az áthelyezési támogatás közvetlenül az alacsony jövedelmű háztartások növekvő lakhatási költségeire irányul. A munkahelyi képzés vagy az oktatás támogatása elősegítheti, hogy a szegény lakosok versenyképesebbek legyenek a lakáspiacon.

A gettósodás a lakáspiacon kívül is hatással lehet a szegényekre. E hatások közül sok valószínűleg pozitív lesz. A növekvő lakásárak növelhetik az ingatlanadó-bevételeket, fokozhatják az újraelosztást és javíthatják a közszolgáltatásokat. A magasabb jövedelmű háztartások beáramlása munkalehetőségeket teremthet az alacsony jövedelmű lakosok számára, vagy a munkahelyeket közelebb helyezheti a környékhez. A szegény lakosok számára előnyös lehet a környék minőségének javulása, például az alacsonyabb bűnözési ráta.

Vigdor azzal érvel, hogy a dzsentrifikációval kapcsolatos legtöbb munka túlságosan szűken a térbeli kiszorulásra összpontosít, és valójában nem bizonyítja, hogy a kiszorulást a dzsentrifikáció okozza, vagy hogy az kárt okoz. Boston példáján azt találja, hogy a dzsentrifikálódó területeken élő, alacsony iskolai végzettségű háztartások (akik nagyobb valószínűséggel tartoznak a tartósan szegények közé) nem nagyobb valószínűséggel költöznek el, mint a terület más háztartásai, vagy mint a más területeken élő alacsony iskolai végzettségű háztartások. A gentrifikáció nem növelte a bostoni városrészek társadalmi-gazdasági osztályok szerinti szegregációját; sőt, úgy tűnik, hogy a gentrifikáció inkább vegyes jövedelmű városrészekhez vezet.

A bevándorlók és az iskolai szegregáció

A külföldön született amerikai lakosság aránya – jelenleg körülbelül 10,4 százalék – 1930 óta a legmagasabb szinten van. A kutatások szerint a faji csoportok közötti szegregáció jelentős, és negatívan befolyásolja a gyermekek iskolai végzettségét, de nem ismert, hogy ugyanez igaz-e a bevándorlókra. Úgy tűnik, hogy a kortársi hatások – az alacsony jövedelmű, kevésbé képzett osztálytársak közelsége – negatívan hatnak a faji kisebbségekre, különösen az oktatás és a foglalkoztatás területén. A kortárshatások eltérő hatással lehetnek a bevándorlók gyermekeire, mert bár a szülők általában alacsony iskolai végzettséggel rendelkeznek, a bevándorlócsoportok gyakran erősen preferálják gyermekeik iskoláztatását. Hasonlóképpen, bár a nagyszámú faji kisebbséggel rendelkező iskolákról megállapították, hogy az átlagosnál kevesebb finanszírozásban részesülnek, korábbi tanulmányok nem vizsgálták a bevándorlók szegregációjának az iskolák finanszírozására gyakorolt hatását. Valójában a bevándorlók szegregációja javíthatja a forrásokhoz való hozzáférést, mivel egy csoport koncentrációja hatékonyabbá teheti az állam számára bizonyos szolgáltatások nyújtását, például az angol mint második nyelv oktatását.

A New York-i állami iskolákból származó adatok alapján, ahol 1998-99-ben a diákok 16 százaléka volt külföldi születésű, Ingrid Gould Ellen, Katherine O’Regan, Amy Ellen Schwartz és Leanna Stiefel a New York-i Egyetemről értékeli a bevándorlók szegregációjának mértékét és annak kapcsolatát a források elosztásával és a diákok teljesítményével. Miután a szerzők összeállítottak egy olyan adatsort, amely a New York-i állami iskolákban 1998-99-ben tanuló összes gyermek iskolai szintre aggregált tanulmányi és társadalmi-gazdasági jellemzőire vonatkozó információkat tartalmaz, a bevándorlók esetében összességében viszonylag alacsony szintű szegregációt találtak.

A bevándorló diákok egyes csoportjai, különösen a volt Szovjetunióból és a Karib-térségből származó diákok, lényegesen jobban szegregáltak, mint a külföldi születésű diákok összességében, de még mindig kevésbé szegregáltak, mint a nem fehér bőrű diákok. A szerzők azt mutatják, hogy a különböző bevándorlócsoportok, különösen a szovjet és karibi bevándorlók, lényegesen eltérő kortársi befolyással és az oktatási erőforrásokhoz való hozzáféréssel rendelkeznek. Az anyanyelvi tanulókhoz hasonlóan a bevándorló diákok is erősen szegregáltak faji hovatartozás szerint. A faji szegregációhoz társulnak a kortársak jellemzői, a tanárok minősége, valamint az osztálytermi és az összesített iskolai kiadási minták, amelyeknek negatív hatásai felülírják a származásból adódó különbségeket az oktatási eredményekben. Azok a szovjet diákok, akik olyan iskolákba járnak, ahol magas a fehér tanulók aránya, jobb minőségű tanárokkal és jobb eredményeket elérő társaikkal rendelkeznek, míg a dominikai diákok a túlnyomórészt fekete iskolákban olyan diákokkal együtt tanulnak, akiket rendkívül magas szegénységi arány és alacsony teszteredmények jellemeznek.