Vijftig januari geleden, onder een bleke zon en bij een bittere wind, legde John F. Kennedy de eed af die elke president sinds 1789 had afgelegd en sprak vervolgens een van de meest gedenkwaardige inaugurele redevoeringen uit in de Amerikaanse canon. “We vieren vandaag niet een overwinning van een partij, maar een viering van vrijheid,” begon de 35e president. Nadat hij had opgemerkt dat “de wereld nu heel anders is” dan de wereld van de grondleggers omdat “de mens in zijn sterfelijke handen de macht heeft om alle vormen van menselijke armoede en alle vormen van menselijk leven af te schaffen”, kondigde hij aan dat “de fakkel is doorgegeven aan een nieuwe generatie Amerikanen” en deed hij de belofte die sindsdien is nagekomen: “Laat elke natie weten, of ze ons nu goed of kwaad toewenst, dat wij elke prijs zullen betalen, elke last zullen dragen, elke ontbering zullen doorstaan, elke vriend zullen steunen, elke vijand zullen bestrijden om het voortbestaan en het succes van de vrijheid te verzekeren.”
Na een uiteenzetting over de uitdagingen van het uitroeien van honger en ziekte en de noodzaak van wereldwijde samenwerking in het belang van de vrede, verklaarde hij dat “in de lange geschiedenis van de wereld slechts aan enkele generaties de rol is toebedeeld de vrijheid te verdedigen in haar uur van maximaal gevaar.” Daarna deed hij de oproep die hem het meest is bijgebleven: “En dus, mijn mede-Amerikanen, vraag niet wat uw land voor u kan doen, vraag wat u voor uw land kunt doen.”
De toespraak werd onmiddellijk erkend als uitzonderlijk welsprekend – “een oproeptoespraak” (de Chicago Tribune), “een toespraak van herbevestiging” (de Philadelphia Bulletin), “een oproep tot actie die de Amerikanen al vele jaren moesten horen” (de Denver Post) – en scherp afgestemd op een moment dat zowel vooruitgang in Amerikaanse kunde beloofde als een ernstig gevaar van Sovjet-expansie. Zoals James Reston in zijn column voor de New York Times schreef: “De problemen waarvoor de regering Kennedy zich op de dag van de inhuldiging gesteld ziet, zijn veel moeilijker dan het land tot nu toe is gaan geloven.”
Om de uitdagingen van zijn tijd het hoofd te bieden, breidde Kennedy de macht van het presidentschap sterk uit, vooral op het gebied van buitenlandse zaken. De 50e verjaardag van zijn inauguratie benadrukt de gevolgen – voor hem, voor zijn opvolgers en voor het Amerikaanse volk.
Zeker, de controle van de president over buitenlandse zaken was al aan het groeien sinds de regering Theodore Roosevelt (en groeit vandaag nog steeds). TR’s verwerving van de Panama Kanaal Zone ging vooraf aan Woodrow Wilson’s besluit om de Eerste Wereldoorlog in te gaan, wat een prelude was op Franklin Delano Roosevelt’s management van de aanloop naar de zegevierende Amerikaanse inspanning in de Tweede Wereldoorlog. In de jaren 1950 besloot Harry S. Truman in Korea te vechten zonder een oorlogsverklaring van het Congres, en Dwight Eisenhower gebruikte de Central Intelligence Agency en het tactische optreden om het communisme in te dammen. Negentiende-eeuwse presidenten hadden in buitenlandse zaken te maken gehad met invloeden van het Congres, en in het bijzonder met het Comité Buitenlandse Betrekkingen van de Senaat. Maar tegen het begin van de jaren zestig was de president de onbetwiste architect van het buitenlands beleid van de VS geworden.
Een van de redenen hiervoor was de opkomst van de Verenigde Staten als een grootmacht met wereldwijde verplichtingen. Wilson noch FDR hadden zich kunnen voorstellen dat het land ten strijde zou trekken zonder een verklaring van het Congres, maar de noodzaak van de Koude Oorlog in de jaren vijftig versterkte het vertrouwen van het land in de president om zijn belangen te verdedigen. Truman kon het Koreaanse conflict aangaan zonder goedkeuring van het Congres te hoeven vragen, simpelweg door de inzet van Amerikaanse troepen te omschrijven als een politionele actie die werd ondernomen in samenwerking met de Verenigde Naties.
Maar Truman zou een paradoxale, en in zijn geval bittere, consequentie leren: met meer macht had de president ook een grotere behoefte om steun van het volk te krijgen voor zijn beleid. Nadat de Koreaanse oorlog een patstelling was geworden, beschreef een meerderheid van de Amerikanen de deelname van hun land aan het conflict als een vergissing – en Trumans goedkeuringscijfers daalden tot in de twintig.
Na Trumans ervaring begreep Eisenhower dat Amerikanen nog steeds naar het Witte Huis keken voor antwoorden op buitenlandse dreigingen – zolang die antwoorden bepaalde grenzen in bloed en schatten niet overschreden. Door de gevechten in Korea te beëindigen en de communistische expansie tot een minimum te beperken zonder een nieuwe beperkte oorlog, won Eisenhower de herverkiezing in 1956 en behield hij de publieke steun voor zijn controle over buitenlandse zaken.
Maar dan, op 4 oktober 1957, lanceerde Moskou de Spoetnik, de eerste ruimtesatelliet – een prestatie die Amerikanen zagen als een traumatisch voorteken van de Sovjet superioriteit in rakettechnologie. Hoewel de mensen Eisenhower zelf bleven waarderen – zijn populariteit lag in zijn laatste ambtsjaar tussen 58 en 68 procent – namen ze het zijn regering kwalijk dat ze de Sovjets hadden toegestaan een gevaarlijke voorsprong op de Verenigde Staten te ontwikkelen. (Reston zou Eisenhower uit zijn ambt ontheffen met het oordeel dat “hij ordelijk, geduldig, verzoenend en een bedachtzame teamspeler was – allemaal bewonderenswaardige karaktereigenschappen. De vraag is of zij opgewassen waren tegen de dreiging die zich, niet dramatisch maar langzaam, aan de andere kant van de wereld ontwikkelde”). Zo werd een zogenaamde “raketkloof” een belangrijk onderwerp in de campagne van 1960: Kennedy, de Democratische kandidaat, beschuldigde vice-president Richard M. Nixon, zijn Republikeinse tegenstander, van verantwoordelijkheid voor een achteruitgang in nationale veiligheid.
Hoewel de raketkloof een hersenschim zou blijken, gebaseerd op opgeblazen raketaantallen, bleef de strijd van de Sovjets met de Verenigde Staten om ideologische voorrang heel reëel. Kennedy won het presidentschap net toen dat conflict een nieuwe urgentie begon te krijgen.
Voor Kennedy bood het presidentschap de kans om uitvoerende macht uit te oefenen. Na drie termijnen als congreslid te hebben gediend, zei hij: “We waren slechts wormen in het Huis – niemand besteedde veel aandacht aan ons op nationaal niveau.” Zijn zeven jaar in de Senaat bevielen hem niet veel beter. Toen hij in 1960 in een bandopname uitlegde waarom hij zich kandidaat stelde voor het presidentschap, beschreef hij het leven van een senator als minder bevredigend dan dat van een president, die met een pennestreek het hard bevochten en mogelijk langdurige initiatief van een wetgever teniet kon doen. Het presidentschap verschafte bevoegdheden om een verschil te maken in wereldzaken – de arena waarin hij zich het meest op zijn gemak voelde – die geen enkele senator ooit zou kunnen hopen te bereiken.
In tegenstelling tot Truman was Kennedy zich er al goed van bewust dat het succes van elk belangrijk beleidsinitiatief afhankelijk was van een nationale consensus. Hij wist ook hoe hij een wijdverbreide steun voor zichzelf en zijn beleid kon verwerven. Zijn vier prime-time campagne debatten tegen Nixon hadden de opkomst van de televisie als een kracht in de politiek ingeluid; als president hield Kennedy live op de televisie persconferenties, die de historicus Arthur Schlesinger Jr., die een speciaal assistent in het Kennedy Witte Huis was, zich zou herinneren als “een geweldige show, altijd vrolijk, vaak opwindend, genoten door de verslaggevers en door het televisiepubliek.” Door het geven en nemen met de journalisten toonde de president zijn beheersing van actuele kwesties en bouwde hij aan publieke steun.
Kennedy’s inaugurele rede had een buitenlands beleid gesignaleerd dat gedreven werd door pogingen om de hoop op vrede te bevredigen. Hij riep op tot samenwerking met de bondgenoten van de natie in Europa, tot democratie in de pas onafhankelijk geworden Afrikaanse naties en tot een “nieuwe alliantie voor vooruitgang” met “onze zusterrepublieken ten zuiden van de grens”. Bij het aanpakken van de communistische dreiging probeerde hij zowel staatsmanschap als vastberadenheid over te brengen – zijn beroemde zin “Laten we nooit uit angst onderhandelen, maar laten we nooit bang zijn om te onderhandelen” kwam pas nadat hij de Sovjets en hun onlangs verklaarde bondgenoten in Cuba had gewaarschuwd “dat dit halfrond van plan is om meester van zijn eigen huis te blijven.”
Minder dan twee maanden in zijn ambtstermijn kondigde Kennedy twee programma’s aan die inhoud gaven aan zijn retoriek: de Alliantie voor Vooruitgang, die de economische samenwerking tussen Noord- en Zuid-Amerika zou aanmoedigen, en het Vredeskorps, dat Amerikanen zou uitzenden om in ontwikkelingslanden over de hele wereld te gaan wonen en werken. Beide weerspiegelden de traditionele affiniteit van het land voor idealistische oplossingen voor mondiale problemen en hadden tot doel de Verenigde Staten een voorsprong te geven in de strijd met het communisme om harten en geesten.
Maar in zijn derde maand leerde de president dat de uitvoerende leiding van het buitenlands beleid ook verplichtingen met zich meebracht.
Hoewel hij nogal sceptisch was over het feit dat zo’n 1400 Cubaanse ballingen, getraind en uitgerust door de CIA, het regime van Fidel Castro ten val konden brengen, stemde Kennedy in april 1961 in met hun toestemming om Cuba binnen te vallen bij de Varkensbaai. Zijn beslissing berustte op twee angsten: dat Castro een voorbode was van een communistische aanval op Latijns-Amerika, en dat als Kennedy de invasie zou afblazen, hij kwetsbaar zou zijn voor binnenlandse politieke aanvallen als een zwakke leider wiens getalm de communistische agressie zou aanmoedigen.
De invasie liep uit op een ramp: nadat meer dan 100 invallers waren gedood en de rest gevangen genomen, vroeg Kennedy zich af: “Hoe heb ik zo stom kunnen zijn?” De mislukking – die nog duidelijker bleek toen zijn verzet tegen het ondersteunen van de aanval met Amerikaanse luchtmacht aan het licht kwam – bedreigde zijn vermogen om publieke steun af te dwingen voor toekomstige initiatieven op het gebied van buitenlands beleid.
Om de perceptie van slecht leiderschap tegen te gaan, gaf het Witte Huis een verklaring uit waarin stond: “President Kennedy heeft vanaf het begin verklaard dat hij als president de enige verantwoordelijkheid draagt.” De president zelf verklaarde, “Ik ben de verantwoordelijke officier van de regering.” In reactie daarop schaarde het land zich aan zijn zijde: twee weken na het debacle zei 61 procent van de respondenten van een opiniepeiling dat ze de manier waarop de president de situatie in Cuba aanpakte steunden, en zijn algemene goedkeuringscijfer was 83 procent. Kennedy grapte: “Hoe slechter ik het doe, hoe populairder ik word.”
Niet lang daarna, om zich te beschermen tegen Republikeinse aanvallen, begon hij een telefoongesprek met zijn campagne-tegenstander, Nixon. “Het is echt waar dat buitenlandse zaken de enige belangrijke kwestie is voor een president om te behandelen, is het niet?” vroeg hij retorisch. “Ik bedoel, wie kan het wat schelen of het minimumloon $1.15 of $1.25 is, in vergelijking met zoiets als dit? De Varkensbaai zou een pijnlijke herinnering voor hem blijven, maar het was slechts een proloog van de ernstigste crisis van zijn presidentschap.
Het besluit van Sovjet Premier Nikita Chroesjtsjov om in september 1962 ballistische raketten voor de middellange en middellange afstand op Cuba te plaatsen, dreigde het strategische nucleaire voordeel van Amerika ten opzichte van de Sovjet-Unie te elimineren en vormde een psychologische, zo niet een feitelijke militaire, bedreiging voor de Verenigde Staten. Het was een uitdaging die Kennedy uitsluitend met zijn adviseurs in het Witte Huis wilde aanpakken. Het Uitvoerend Comité van de Nationale Veiligheidsraad – ExComm, zoals het bekend werd – bestond uit geen enkel lid van het Congres of de rechterlijke macht, alleen uit Kennedy’s nationale veiligheidsfunctionarissen en zijn broer, procureur-generaal Robert Kennedy, en zijn vice-president Lyndon Johnson. Elke beslissing over hoe te reageren op de actie van Chroesjtsjov berustte uitsluitend bij Kennedy en zijn binnenste kring. Op 16 oktober 1962 – terwijl zijn regering inlichtingen verzamelde over de nieuwe dreiging, maar voordat hij die openbaar maakte – verraadde hij een zweem van zijn isolement door tijdens een toespraak voor journalisten op het State Department een versie voor te dragen van een rijmpje van een stierenvechter genaamd Domingo Ortega:
Stierenvechtcritici rij na rij
Drommen op het enorme plaza de toros
Maar slechts één is er die het weet
En hij is degene die met de stier vecht.
Tijdens de beraadslagingen van het ExComm was de bezorgdheid over de binnenlandse en internationale opinie nooit ver weg van Kennedy’s gedachten. Hij wist dat als hij ondoeltreffend zou reageren, binnenlandse tegenstanders hem zouden aanvallen omdat hij de veiligheid van de natie zou aantasten, en bondgenoten in het buitenland zouden twijfelen aan zijn vastberadenheid om de Sovjetdreigingen voor hun veiligheid het hoofd te bieden. Maar hij vreesde ook dat een eerste aanval op de Sovjetinstallaties in Cuba de voorstanders van vrede overal tegen de Verenigde Staten zou opzetten. Kennedy vertelde de voormalige minister van Buitenlandse Zaken Dean Acheson dat een Amerikaanse bombardement zou worden gezien als “Pearl Harbor in omgekeerde richting.”
Om niet als agressor te worden gezien, begon Kennedy met een maritieme “quarantaine” van Cuba, waarbij Amerikaanse schepen schepen zouden onderscheppen die verdacht werden van het leveren van wapens. (De keuze, en de terminologie, waren iets minder oorlogszuchtig dan een “blokkade”, of een stopzetting van alle verkeer naar Cuba). Om zich te verzekeren van binnenlandse steun voor zijn besluit – en ondanks de roep van sommige leden van het Congres om een agressievere reactie – ging Kennedy op 22 oktober om 19.00 uur op de nationale televisie met een 17 minuten durende toespraak tot de natie waarin hij de Sovjetverantwoordelijkheid voor de crisis benadrukte en zijn vastbeslotenheid om de terugtrekking van aanvalswapens uit Cuba af te dwingen. Zijn bedoeling was een consensus op te bouwen, niet alleen voor de quarantaine maar ook voor een mogelijk militair conflict met de Sovjet-Unie.
Dat potentieel werd echter niet waargemaakt: na 13 dagen waarin de twee partijen tot een nucleair treffen hadden kunnen komen, stemden de Sovjets ermee in hun raketten van Cuba te verwijderen in ruil voor een garantie dat de Verenigde Staten de soevereiniteit van het eiland zouden respecteren (en, in het geheim, Amerikaanse raketten uit Italië en Turkije zouden verwijderen). Deze vreedzame oplossing versterkte zowel Kennedy’s als de publieke affiniteit voor unilaterale uitvoerende controle van het buitenlands beleid. Medio november keurde 74 procent van de Amerikanen “de manier waarop John Kennedy zijn taak als president uitvoert” goed, een duidelijke goedkeuring van zijn oplossing van de raketcrisis.
Toen het Vietnam betrof, waar hij zich genoodzaakt voelde het aantal Amerikaanse militaire adviseurs uit te breiden van zo’n 600 tot meer dan 16.000 om Saigon te redden van een communistische machtsovername, zag Kennedy niets dan problemen in een landoorlog die de Amerikaanse strijdkrachten zou doen vastlopen. Hij vertelde New York Times columnist Arthur Krock dat “Amerikaanse troepen niet betrokken zouden moeten worden bij het Aziatische vasteland….De Verenigde Staten kunnen zich niet bemoeien met burgerlijke onlusten, en het is moeilijk te bewijzen dat dit niet de situatie was in Vietnam.” Hij vertelde Arthur Schlesinger dat het sturen van troepen naar Vietnam een open-einde zaak zou worden: “Het is als een drankje nemen. Het effect is uitgewerkt, en je moet er nog een nemen.” Hij voorspelde dat als het conflict in Vietnam “ooit zou worden omgezet in een oorlog van de blanken, we zouden verliezen zoals de Fransen een decennium eerder hadden verloren.”
Niemand kan met zekerheid zeggen wat JFK precies zou hebben gedaan in Zuidoost-Azië als hij nog een tweede termijn had mogen meemaken, en het punt blijft een van verhitte discussie. Maar het bewijsmateriaal – zoals zijn besluit om de terugtrekking van 1000 adviseurs uit Vietnam eind 1963 te plannen – wijst er volgens mij op dat hij zijn controle over het buitenlands beleid wilde behouden door een nieuwe Aziatische landoorlog te vermijden. In plaats daarvan kwamen de uitdagingen van Vietnam toe aan Lyndon Johnson, die president werd na de moord op Kennedy in november 1963.
Johnson ging er, net als zijn directe voorgangers, van uit dat beslissingen over oorlog en vrede grotendeels de zaak van de president waren geworden. Weliswaar wilde hij steun van het Congres voor elke grote stap die hij nam – vandaar de Golf van Tonkin-resolutie in 1964, die hem machtigde conventionele militaire macht te gebruiken in Zuidoost-Azië. Maar toen de Koude Oorlog de gebeurtenissen in het buitenland in een stroomversnelling bracht, ging Johnson ervan uit dat hij het recht had eenzijdig te beslissen hoe het verder moest in Vietnam. Het was een misrekening die zijn presidentschap zou verlammen.
Hij begon in maart 1965 met een bombardementscampagne tegen Noord-Vietnam en zette vervolgens 100.000 Amerikaanse gevechtstroepen in voor de oorlog zonder het Congres te raadplegen of een publieke campagne op te zetten om de nationale instemming te verzekeren. Toen hij op 28 juli de uitbreiding van de grondtroepen aankondigde, deed hij dat niet in een toespraak op de nationale televisie of voor een gezamenlijke zitting van het Congres, maar tijdens een persconferentie waarin hij het nieuws trachtte af te zwakken door ook zijn benoeming van Abe Fortas voor het Hooggerechtshof bekend te maken. Ook nadat hij in januari had besloten 120.000 extra Amerikaanse troepen in te zetten, probeerde hij de publieke bezorgdheid over de groeiende oorlog weg te nemen door de toename maandelijks aan te kondigen, in stappen van 10.000 troepen, gedurende het volgende jaar.
Maar Johnson kon het tempo van de oorlog niet beheersen, en toen deze uitgroeide tot een langdurige strijd die de Verenigde Staten duizenden levens kostte, vroegen steeds meer Amerikanen zich af of het nog wel verstandig was te vechten in wat een onwinbaar conflict was gaan lijken. In augustus 1967 schreef R.W. Apple Jr., chef van het Saigon bureau van de New York Times, dat de oorlog een patstelling was geworden en citeerde Amerikaanse officieren die zeiden dat de gevechten nog wel tientallen jaren konden duren; Johnson’s pogingen om de Amerikanen ervan te overtuigen dat de oorlog goed verliep door herhaaldelijk een “licht aan het eind van de tunnel” te beschrijven, opende een kloof in geloofwaardigheid. Hoe weet je wanneer LBJ de waarheid spreekt? begon een grap uit die tijd. Als hij aan zijn oorlel trekt en over zijn kin wrijft, vertelt hij de waarheid. Maar als hij zijn lippen begint te bewegen, weet je dat hij liegt.
Antiwapenprotesten, met piketten buiten het Witte Huis die scandeerden, “Hé, hé, LBJ, hoeveel kinderen heb je vandaag gedood?” suggereerden de erosie van Johnson’s politieke steun. Tegen 1968 was het duidelijk dat hij weinig hoop had op herverkiezing. Op 31 maart kondigde hij aan dat hij zich niet kandidaat zou stellen voor nog een termijn en dat hij vredesbesprekingen wilde beginnen in Parijs.
De impopulaire oorlog en Johnsons politieke ondergang betekenden een ommekeer tegen de uitvoerende macht over het buitenlands beleid, met name over de vrijheid van een president om het land eenzijdig in een buitenlands conflict te leiden. Conservatieven, die al bezorgd waren over de uitbreiding van de sociale programma’s in zijn Great Society initiatief, zagen het presidentschap van Johnson als een aanval op de traditionele vrijheden thuis en een onverstandig gebruik van de Amerikaanse macht in het buitenland; liberalen waren voorstander van Johnson’s initiatieven om de armoede te verminderen en van Amerika een rechtvaardiger samenleving te maken, maar zij hadden weinig sympathie voor een oorlog die volgens hen niet nodig was om de veiligheid van het land te beschermen en die kostbare middelen verspilde. Toch streefde Johnson’s opvolger in het Witte Huis, Richard Nixon, naar zoveel speelruimte als hij maar voor elkaar kon krijgen.
Nixon’s besluit om de betrekkingen met de Volksrepubliek China te normaliseren, na een onderbreking van meer dan 20 jaar, was een van zijn belangrijkste prestaties op het gebied van buitenlands beleid, en zijn achtdaagse bezoek aan Peking in februari 1972 was een televisie-extravaganza. Maar hij plande de stap zo geheimzinnig dat hij leden van zijn eigen kabinet – inclusief zijn minister van Buitenlandse Zaken, William Rogers – pas op het laatste moment op de hoogte bracht, en in plaats daarvan zijn nationale veiligheidsadviseur, Henry Kissinger, gebruikte om de weg te effenen. Op dezelfde manier vertrouwde Nixon op Kissinger om besprekingen te voeren met Sovjet-ambassadeur Anatoly Dobrynin voordat hij in april 1972 naar Moskou reisde om een beleid van ontspanning met de Sovjet-Unie te bevorderen.
Terwijl de meeste Amerikanen bereid waren Nixons initiatieven met China en Rusland toe te juichen als een middel om de spanningen van de Koude Oorlog te verminderen, zouden ze kritisch worden over zijn machinaties bij het beëindigen van de Vietnam-oorlog. Tijdens zijn presidentscampagne van 1968 had hij de Zuid-Vietnamese president Nguyen Van Thieu in het geheim geadviseerd zich te verzetten tegen vredesopeningen tot na de Amerikaanse verkiezingen, in de hoop onder een Nixon-regering een betere deal te kunnen sluiten. Nixon’s actie werd pas in 1980 openbaar, toen Anna Chennault, een van de hoofdrolspelers in de manoeuvres achter de schermen, ze onthulde, maar Johnson hoorde van Nixon’s machinaties tijdens de campagne van 1968; hij beweerde dat Nixon’s uitstel van de vredesbesprekingen in strijd was met de Logan Act, die het privé-burgers verbiedt zich te mengen in officiële onderhandelingen. Nixons acties illustreerden zijn overtuiging dat een president buitenlandse zaken kon regelen zonder dat het Congres, de pers of het publiek daarvan op de hoogte waren.
Nixons affiniteit met wat Arthur Schlesinger later zou omschrijven als het “imperiale presidentschap” kwam tot uiting in zijn besluiten om Cambodja in 1969 in het geheim te bombarderen om de belangrijkste aanvoerroute van Noord-Vietnam naar de opstandelingen in Zuid-Vietnam te verstoren en om Cambodja in 1970 binnen te vallen om de aanvoerroute aan te pakken en te voorkomen dat de communisten het land in handen zouden krijgen. Na zijn belofte in de campagne om de oorlog te beëindigen, maakte Nixons aankondiging van wat hij een “inval” noemde, de anti-oorlogsdemonstranten op universiteitscampussen in de Verenigde Staten woedend. In de daaropvolgende onrust werden vier studenten aan de Kent State University in Ohio en twee aan de Jackson State University in Mississippi dodelijk beschoten door respectievelijk troepen van de Nationale Garde en de politie.
Natuurlijk was het het Watergate-schandaal dat Nixon’s presidentschap verwoestte. De onthullingen dat hij het publiek en het Congres had misleid toen het schandaal zich ontvouwde, ondermijnde ook de presidentiële macht. De aanhoudende overtuiging dat Truman de Verenigde Staten in een onwinbare landoorlog in Azië had gestrikt door de 38ste breedtegraad in Korea te overschrijden, de ontzetting over Johnson’s oordeel om het land Vietnam binnen te leiden, en de perceptie dat Nixon de oorlog daar met nog eens vier jaar had verlengd – een oorlog die het leven zou kosten aan meer dan 58.000 Amerikaanse troepen, meer dan ooit tevoren.Het Hooggerechtshof, dat in 1974 besliste dat Nixon de opnames van het Witte Huis moest vrijgeven die zijn acties in verband met Watergate onthulden, perkte de presidentiële bevoegdheden in en deed de invloed van de rechterlijke macht opnieuw gelden. En als reactie op Nixons oorlogsvoering in Zuidoost-Azië nam het Congres in 1973 de War Powers Resolution aan in een poging de grondwettelijke bevoegdheid van het Congres om de oorlog te verklaren weer in evenwicht te brengen, ondanks zijn veto. Maar die wet, die sindsdien door elke president is aangevochten, heeft een dubbelzinnige staat van dienst.
Beslissingen van presidenten van Gerald Ford tot Barack Obama laten zien dat het initiatief op het gebied van buitenlands beleid en oorlogsvoering stevig in handen van de chief executive blijft.
In 1975 gaf Ford aan dat de War Powers Act geen zinvolle beperkingen had gesteld aan de macht van een president toen hij, zonder overleg met het Congres, Amerikaanse commando’s stuurde om Amerikaanse zeelieden te bevrijden die door de Rode Khmer, de communistische regering van Cambodja, van het vrachtschip Mayaguez waren gehaald. Toen de operatie 41 militaire levens kostte om 39 zeelieden te redden, kreeg hij het zwaar te verduren in de publieke opinie. En toch weerhield het resultaat van Ford’s actie Jimmy Carter, zijn opvolger, er niet van in 1980 een geheime militaire missie naar Iran te sturen om Amerikaanse gijzelaars in de Amerikaanse ambassade in Teheran te bevrijden. Carter kon de geheimhouding rechtvaardigen als essentieel voor de missie, maar nadat zandstormen en een helikopterongeluk de missie afbraken, nam het vertrouwen in onafhankelijk uitvoerend optreden af. Ronald Reagan bracht het Congres op de hoogte van zijn besluiten om Amerikaanse troepen in te zetten voor acties in Libanon en Grenada en ging vervolgens gebukt onder het Iran-Contra schandaal, waarbij leden van zijn regering samenspanden om geld in te zamelen voor anti-communisten in Nicaragua – een vorm van hulp die het Congres uitdrukkelijk had verboden.
George H.W. Bush kreeg een resolutie van het Congres ter ondersteuning van zijn besluit om de Iraakse troepen in 1991 uit Koeweit te verdrijven. Tegelijkertijd koos hij er eenzijdig voor om het conflict niet uit te breiden naar Irak, maar zelfs die machtsuitoefening werd gezien als een buiging voor de oppositie van het Congres en het publiek tegen een grotere oorlog. En terwijl Bill Clinton ervoor koos leiders uit het Congres te raadplegen over operaties om een no-fly zone van de VN in voormalig Joegoslavië af te dwingen, keerde hij terug naar het “de president weet het het beste”-model bij het starten van Operatie Desert Fox, de bombardementen uit 1998 die bedoeld waren om Saddam Hussein het vermogen te ontnemen oorlog te voeren.
Na de terroristische aanslagen van september 2001 kreeg George W. Bush resoluties van het Congres ter ondersteuning van de conflicten in Afghanistan en Irak, maar in beide gevallen ging het om omvangrijke militaire acties waarvoor volgens elke traditionele lezing van de grondwet een oorlogsverklaring nodig was. De onopgeloste problemen in verband met deze conflicten hebben opnieuw vragen doen rijzen over de wijsheid van het voeren van oorlogen zonder meer definitieve steun. Aan het eind van de ambtstermijn van Bush daalden zijn goedkeuringscijfers, net als die van Truman, tot in de twintig.
Barack Obama lijkt de les van Truman over de politieke risico’s van unilateraal uitvoerend optreden in buitenlandse aangelegenheden niet helemaal te hebben begrepen. Zijn besluit van eind 2009 om de oorlog in Afghanistan uit te breiden – zij het met een tijdschema voor de terugtrekking – heeft de bezorgdheid over een imperiaal presidentschap aangewakkerd. Maar zijn aanhoudende inzet om de oorlog in Irak te beëindigen, biedt hoop dat hij zijn belofte om in juli te beginnen met het terugtrekken van troepen uit Afghanistan zal nakomen en dat hij ook die oorlog zal beëindigen.
Misschien is de les die we moeten trekken uit de presidenten sinds Kennedy er een die Arthur Schlesinger bijna 40 jaar geleden voorstelde, toen hij over Nixon schreef: “Het effectieve middel om het presidentschap te controleren lag minder in de wet dan in de politiek. Want de Amerikaanse president regeerde door invloed; en het intrekken van instemming, door het Congres, door de pers, door de publieke opinie, kon elke president ten val brengen.” Schlesinger citeerde ook Theodore Roosevelt, die, als de eerste moderne beoefenaar van de uitgebreide presidentiële macht, zich bewust was van de gevaren die het met zich meebracht voor de democratische tradities van het land: “Ik denk dat het een zeer machtig ambt moet zijn,” zei TR, “en ik denk dat de president een zeer sterke man moet zijn die zonder aarzeling gebruik maakt van elke macht die de positie oplevert; maar vanwege dit feit geloof ik dat hij nauwlettend in de gaten moet worden gehouden door het volk en door hen aan een strikte verantwoordingsplicht moet worden gehouden.”
De kwestie van de verantwoordingsplicht speelt nog steeds.
Robert Dallek’s meest recente boek is The Lost Peace: Leiderschap in een tijd van verschrikking en hoop, 1945-1953.
