Alai

Urban areas face daunting economic challenges that have increased in scope in recent years. Tegelijkertijd bieden steden spannende mogelijkheden voor groei en revitalisering. Het samenspel van deze uitdagingen en kansen schept belangrijke taken voor beleidsmakers en onderzoekers.

Elk jaar organiseren het Brookings Institution en de Wharton School of Business een conferentie om deze kwesties aan te pakken en baanbrekend, toegankelijk onderzoek te bieden over kwesties die uniek zijn voor stedelijke gebieden, evenals over brede economische en beleidsonderwerpen die speciale toepassingen hebben in een stedelijke omgeving.

De meest recente conferentie, die op 25 en 26 oktober 2001 in het Brookings Institution werd gehouden, heeft twee groepen papers gesponsord die deze maand worden gepubliceerd in de Brookings-Wharton Papers on Urban Affairs (Brookings Institution Press, 2002). Een symposium van drie papers concentreert zich op het belasting- en fiscaal beleid van metropolen, waarbij de effecten van politieke fusies tussen steden en voorsteden, de verbanden tussen de economische vitaliteit van steden en voorsteden, en bedrijfsspecifieke belastingprikkels voor verplaatsing van industrie worden onderzocht. De overige conferentiepapers richten zich op de veranderende demografie in stedelijke gebieden, waaronder het effect van alternatieve maatregelen van gentrificatie op stadsbewoners met een lager inkomen en de uiteenlopende ervaringen van immigrantenleerlingen in het openbare schoolsysteem van New York City.

Symposium over grootstedelijk belasting- en fiscaal beleid

Steden trekken bedrijven en bewoners aan door hoogwaardige voorzieningen te bieden. Maar voor die voorzieningen zijn financiële middelen nodig, en een hogere belastingdruk stimuleert inwoners en bedrijven in de stad om te vertrekken naar locaties met lagere belastingen. Het in evenwicht brengen van deze overwegingen is een essentieel probleem in de stedelijke overheidsfinanciën. De inkomensongelijkheid tussen de meeste grote centrale steden en hun relatief rijkere voorsteden maakt deze kwesties nog moeilijker en politiek gevoeliger. Bovendien is de potentiële doeltreffendheid van veel fiscale opties onbekend, en wordt het verband tussen economische doeltreffendheid en politieke haalbaarheid soms over het hoofd gezien.

Metropolitane Consolidatie

Grote metropolitane gebieden in de Verenigde Staten worden gekenmerkt door een zeer groot aantal lokale overheden, waarbij veel stedelijke gebieden meer dan honderd afzonderlijke gemeenten tellen. De versnippering van het lokale bestuur heeft geleid tot bezorgdheid over de verdeling van de overheidsdiensten en de efficiëntie waarmee deze diensten worden verleend. Burgemeesters van centrale steden en sommige analisten hebben gepleit voor politieke en fiscale consolidatie, maar de annexatie van ontwikkelde voorsteden heeft zelden plaatsgevonden.

Stephen Calabrese van de Universiteit van Zuid-Florida, Glenn Cassidy van Cassidy Policy Research, en Dennis Epple van Carnegie-Mellon University modelleren het stemgedrag in meerdere gemeenten om de effecten van fusies te evalueren. Kiezers, die alleen verschillen in inkomen, kiezen hun voorkeursniveau van openbare diensten en herverdeling, en de hoogte en het type van de geheven belasting. Zij kiezen ook hun woonplaats op basis van dit beleid. In evenwicht bepaalt de meerderheidsregel het beleid inzake belastingen, openbare dienstverlening en herverdeling; elke gemeente heeft een begrotingsevenwicht; niemand wil verhuizen; en de woningmarkt is in evenwicht. Het beleid dat de kiezer met het mediaan inkomen verkiest, zal altijd worden aangenomen. Het model levert resultaten op die in overeenstemming zijn met de waargenomen patronen in steden: hoewel zowel grote als kleine gemeenten publieke goederen leveren, vindt herverdeling bijna uitsluitend in grote centrale steden plaats. Kleine gemeenten in de voorsteden zijn hoofdzakelijk afhankelijk van inkomsten uit onroerendgoedbelasting om openbare diensten te financieren, maar centrale steden gebruiken zowel inkomsten- als onroerendgoedbelastingen. De beleidskeuzes resulteren in inkomensstratificatie in de metropolitane regio. Huishoudens met een laag inkomen en een voorkeur voor herverdeling zullen zich eerder in de centrale stad vestigen, terwijl rijke huishoudens zullen kiezen voor voorsteden met een hoog niveau van openbare dienstverlening en minder herverdeling.

De gelaagdheid van gemeenten naar inkomen impliceert dat fusies politiek gezien doorgaans niet haalbaar zijn. Inwoners van een armere gemeente, zoals een centrale stad, zullen een fusie met een rijkere voorstad steunen om een hoger niveau van openbare dienstverlening en herverdeling te verkrijgen, met lagere totale belastingtarieven. Maar de inwoners van de rijkere voorstad zullen zich tegen een fusie verzetten om te voorkomen dat de waarde van het onroerend goed daalt, er minder collectieve goederen worden verstrekt en de herverdeling toeneemt.

De geaggregeerde welvaartseffecten van fusies zijn gecompliceerder. Een fusie tussen twee jurisdicties zal de rijkste personen in de jurisdictie met de hogere inkomens ertoe aanzetten te verhuizen van de geconsolideerde stad naar een rijkere voorstad om te ontsnappen aan het herverdelingsbeleid. Deze verhuizers uit het geconsolideerde gebied worden de armste bewoners van hun nieuwe woonplaats en kopen woningen van minder dan de gemiddelde waarde in die buitenwijk. De huizenprijzen in de nieuwe voorstad zullen stijgen en de voorzieningen voor publieke goederen zullen dalen. Dit patroon zal zich in een domino-effect in alle voorsteden voortzetten. Consolidatie heeft bijgevolg een negatief effect op de omliggende voorsteden en op de rijkere inwoners van de fusiegemeenten.

Consolidatie kan de totale welvaart nog steeds doen toenemen, indien fusies meer ten goede komen aan arme kiezers dan dat zij de rijkere kiezers schaden. Als dit het geval is, kunnen regeringen die annexaties willen aanmoedigen de inwoners van de voorsteden compenseren voor hun verliezen en toch de sociale welvaart verbeteren.

Naast het verschaffen van nieuwe inzichten in de schaarste aan consolidaties, stelt dit artikel de onderzoekers beter in staat om gelijktijdige besluitvorming over alle gemeenten heen te modelleren. Het biedt een systematische verklaring voor inkomenssegregatie die ontstaat zelfs wanneer huishoudens geen expliciete voorkeur hebben voor de kenmerken van hun buren.

Suburban Fiscal Transfers to Central Cities

Bij gebrek aan politieke consolidatie zijn financiële transfers van voorsteden naar centrale steden een andere, mogelijk meer haalbare manier om problemen met de openbare financiën van grootstedelijke gebieden aan te pakken. Maar moeten de voorsteden wel geïnteresseerd zijn in zo’n regeling? Traditioneel hebben voorstanders van dergelijke overdrachten gesuggereerd dat overdrachten gerechtvaardigd zijn omdat ofwel centrale steden publieke goederen financieren die ten goede komen aan de bewoners van de voorsteden, zoals infrastructuur, openbaar onderwijs en politie, ofwel omdat armoede in de centrale steden een regionaal probleem is dat moet worden aangepakt via overdrachten uit de hele stedelijke regio.

In hun paper stellen Andrew Haughwout van de Federal Reserve Bank of New York en Robert Inman van de Universiteit van Pennsylvania dat geen van deze argumenten overtuigend is. Zij onderzoeken een nieuwe reden voor de overdracht van voorsteden naar centrale steden, gebaseerd op twee premissen. De eerste is dat steden agglomeratie-economieën creëren. Deze economieën ontstaan door de geografische concentratie van bedrijven binnen een bedrijfstak en de daaruit voortvloeiende daling van de vervoers- en arbeidskosten, aanmoediging van innovatie, en het gemak waarmee nieuwe ideeën kunnen worden verspreid. Deze agglomeratievoordelen verminderen de kosten van in de stad geproduceerde goederen voor de bewoners van zowel de stad als de voorsteden. Het tweede uitgangspunt is dat een zwak centraal stadsbestuur – gekenmerkt door uiteenlopende financiële praktijken en fiscale instellingen – kosten meebrengt voor stadsbewoners en bedrijven en hen ertoe aanzet zich elders te vestigen. De verplaatsing vermindert echter de agglomeratievoordelen die in de stad beschikbaar zijn en doet de prijs van in de stad geproduceerde goederen stijgen. Als beide premissen opgaan, schaadt een zwak stadsbestuur de inwoners van de voorsteden, veroorzaken zwakke stadsfinanciën een slechte economische gezondheid in de voorsteden en zouden de inwoners van de voorsteden bereid moeten zijn te betalen om de zwakke financiële situatie van de centrumsteden te verbeteren, zodat de voordelen van agglomeratievoordelen behouden blijven.

Haughwout en Inman tonen empirisch aan dat zwakke stadsfinanciën samenhangen met negatieve economische resultaten in de stad en de voorsteden. Zij tonen met name aan dat zwakke begrotingsinstellingen, sterke vakbonden, stijgende armoedecijfers en afnemende belastinggrondslagen samenhangen met lagere inkomens, bevolkingsgroei en waardestijgingen van woningen in zowel steden als de omliggende voorsteden. Zij ontwikkelen ook een structureel simulatiemodel op basis van de economie van Philadelphia dat een verband legt tussen de stadsfinanciën en de economische resultaten in de voorsteden. De effecten van de stedelijke financiën op de gezondheid van de voorsteden in Philadelphia blijken vergelijkbaar te zijn met die welke uit de geaggregeerde gegevens naar voren komen. In deze simulatie wordt uitgegaan van een oorzakelijk verband en het model impliceert derhalve dat een voorstedelijk gezin bereid zou moeten zijn tussen 100 en 250 dollar per jaar te betalen om de fiscale instellingen van de stad te verbeteren teneinde de voordelen van agglomeratievoordelen in de stad te realiseren.

De conclusie dat zwakke stadsfinanciën agglomeratievoordelen verminderen, impliceert dat overdrachten van voorsteden naar steden agglomeratievoordelen alleen zouden beschermen indien de middelen werden gebruikt om zwakke stadsfinanciën te versterken. Dergelijke overdrachten zouden een averechts effect hebben als de middelen zouden worden gebruikt om de lonen van de stadsambtenaren te verhogen of de dienstverlening aan de inwoners uit te breiden. Om deze problemen te voorkomen en ervoor te zorgen dat de middelen op de juiste manier worden gebruikt, pleiten Haughwout en Inman voor het gebruik van een aantal specifieke mechanismen voor overdrachten, waaronder het gebruik van steun aan de voorsteden om de armoedemandaten van de staat volledig te financieren, het hervormen van de lokale onroerendgoedbelastingregels en het afhankelijk maken van de steun van de goedkeuring van concurrerende aanbestedingspraktijken voor contracten voor stadsdiensten.

Belastingprikkels en vestiging van bedrijven

Als consolidaties tussen stad en voorsteden zeldzaam zijn en voorsteden aarzelen om middelen over te dragen aan centrale steden, zoals de eerste twee documenten suggereren, is een derde fiscale optie voor stedelijke economische ontwikkeling grote, bedrijfsspecifieke belastingvoordelen gericht op het aantrekken of behouden van bepaalde bedrijven. Dergelijke acties hebben in het verleden veel publiciteit gekregen, variërend van steden die professionele sportteams aantrokken tot Alabama dat begin jaren negentig Mercedes Benz binnenhaalde.

Ondanks de frequentie van dergelijke acties wordt in de onderzoeksliteratuur aanzienlijke twijfel geuit over de doeltreffendheid van dergelijke stimuleringsmaatregelen, zowel op theoretische als op empirische gronden. Een deel van de theoretische literatuur stelt dat bij belastingconcurrentie alle jurisdicties inefficiënt lage belastingtarieven zullen kiezen om te voorkomen dat bedrijven uittreden. Dit zal resulteren in een vermindering van de openbare dienstverlening tot onder het efficiënte niveau. Een ander deel van de literatuur stelt dat belastingconcurrentie tussen gemeenschappen leidt tot een efficiënte toewijzing van middelen, omdat mensen kunnen kiezen waar zij willen wonen, en dat specifieke belastingprikkels dus verstoringen veroorzaken. Deze benadering gaat ervan uit dat indien geen belastingvoordelen worden geboden, de steden het kapitaal van de bedrijven belasten tegen tarieven die gelijk zijn aan het marginale voordeel van de collectieve goederen die aan de bedrijven worden verstrekt. Geen van beide benaderingen rechtvaardigt omvangrijke belastingvoordelen voor bepaalde bedrijven.

In hun bijdrage aan de conferentie bestrijden Teresa Garcia-Mila van de Universitat Pompeu Fabra in Spanje en Therese McGuire van het Institute of Government and Public Affairs van de Universiteit van Illinois de conventionele wijsheid. Zij ontwikkelen een model waarin steden concurreren om een mobiele kapitaalvoorraad en profiteren van productiviteitsverhogende agglomeratie-economieën. Onder deze omstandigheden zijn de efficiënte belastingtarieven voor nieuwe bedrijven gelijk aan het verschil tussen het marginale voordeel voor bedrijven van de openbare diensten die zij verbruiken en de marginale agglomeratievoordelen voor de stad van het extra kapitaal dat het bedrijf meebrengt.

De auteurs onderzoeken vervolgens het besluit van Chicago in 2001 om Boeing 50 miljoen dollar aan belastingvoordelen te bieden om zijn hoofdkantoor uit Seattle te verplaatsen. Dat Chicago Boeing probeerde te lokken is een raadsel, aangezien het alleen ging om de verplaatsing van het hoofdkantoor van Boeing en niet van de productie-eenheden. Aangezien de meeste werknemers van het hoofdkantoor uit Seattle werden overgeplaatst, werden bovendien weinig nieuwe banen gecreëerd. In schril contrast hiermee stond Chicago toe dat een grote plaatselijke snoepfabrikant met bijna 1 000 werknemers de stad verliet zonder fiscale stimulansen te bieden om te blijven. Garcia-Mila en McGuire suggereren dat de planners in Chicago van mening waren dat een managementgeoriënteerd bedrijf zoals Boeing een groter potentieel voor kennisverspreiding zou creëren dan het behoud van de productiefaciliteit. De auteurs concluderen dat agglomeratie van kapitaal voldoende economische en politieke voordelen kan hebben om bedrijfsspecifieke belastingvoordelen te rechtvaardigen.

Gentrification and Immigration

Twee andere papers die op de conferentie werden gepresenteerd, leveren nieuwe gegevens over actuele kwesties op het gebied van stedelijke economie en stedelijk beleid. Zij tonen de breedte van onderwerpen aan die gemakkelijk binnen het gebied van de stedelijke economie vallen en de belangrijke inzichten die over stedelijke kwesties kunnen worden verkregen uit verwante onderzoeksgebieden, zoals armoede en welzijns- of arbeidseconomie.

Schaadt gentrificatie de armen?

Hoewel de vlucht van blanken naar de voorsteden in de tweede helft van de twintigste eeuw vaak wordt gezien als een oorzakelijke factor in de teloorgang van de centrale steden, ontlokt de terugkeer van welgestelde gezinnen naar stadsbuurten soms even hevige kritiek. Gentrificatie, of de instroom van huishoudens uit de hogere middenklasse of rijke huishoudens in voorheen arme buurten, wordt in de volksmond gezien als schadelijk voor arme bewoners en bewoners van minderheden. De sluiting van het Cabrini-Green Housing Project in Chicago en de gedeeltelijke vervanging ervan door townhomes, bijvoorbeeld, veroorzaakte een storm van protest onder de bewoners van de volkshuisvesting die al lang woonden, en die het gevoel hadden dat ze uit hun huizen werden verdreven, ondanks de geruststellende woorden van stadsambtenaren dat de ontwikkeling van gemengde woningen gunstig zou zijn voor zowel de bewoners met een laag inkomen als de nieuwe bewoners uit de middenklasse.

Een artikel van Jacob Vigdor van de Duke University suggereert dat er veel minder bekend is over het effect van gentrificatie op arme gezinnen dan algemeen wordt aangenomen. In plaats van uit te gaan van een consensusdefinitie, begint Vigdor met het definiëren van gentrificatie en maakt hij onderscheid tussen voorkeurgestuurde en inkomensgestuurde gentrificatie. Bij voorkeur-gedreven gentrificatie verhogen huishoudens met hoge inkomens hun waardering van de voorzieningen die in arme buurten beschikbaar zijn. Een veel voorkomend voorbeeld is het tweeverdienersgezin dat besluit een kortere woon-werkafstand te verkiezen en zijn betalingsbereidheid verhoogt om in de meer centraal gelegen buurt te wonen. Inkomensgedreven gentrificatie doet zich voor wanneer een verandering in de productiviteit van huishoudens met hoge inkomens de vraag naar, en daarmee de prijs van, huisvesting in buurten met hogere inkomens doet stijgen. Dit dwingt een deel van de mensen in deze buurten te verhuizen naar lager geprijsde gebieden.

Bij beide vormen van gentrificatie stijgen de huizenprijzen in de voorheen arme buurten, zodat de huurders daar ofwel moeten verhuizen ofwel de hogere huurkosten (en eventueel hogere voorzieningen) moeten opbrengen. Een verschil tussen de twee ligt in de huizenprijzen in de hogere-inkomensbuurten, die dalen bij voorkeur-gedreven gentrificatie maar stijgen bij inkomens-gedreven gentrificatie. Vigdor stelt beleidsopties voor die zowel direct als indirect de potentiële schade van gentrificatie verminderen. Huursubsidies of hulp bij verhuizing pakken direct de stijgende kosten van huisvesting voor huishoudens met een laag inkomen aan. Subsidies voor beroepsopleiding of onderwijs kunnen arme bewoners beter in staat stellen om te concurreren op de woningmarkt.

Gentrificatie kan ook andere effecten hebben op de armen dan via de woningmarkt. Veel van deze effecten zullen waarschijnlijk positief zijn. Stijgende huizenprijzen kunnen de inkomsten uit onroerendgoedbelasting verhogen, de herverdeling verbeteren en de openbare dienstverlening verbeteren. Een toestroom van huishoudens met een hoger inkomen kan werkgelegenheid scheppen voor bewoners met een laag inkomen of banen dichter bij de buurt brengen. Arme bewoners kunnen profiteren van verbeteringen in de kwaliteit van de buurt, zoals lagere misdaadcijfers.

Vigdor stelt dat het meeste onderzoek naar gentrificatie zich te eng richt op ruimtelijke verplaatsing en in feite niet aantoont dat verplaatsing wordt veroorzaakt door gentrificatie of dat het schade veroorzaakt. Met Boston als casestudy komt hij tot de bevinding dat huishoudens met een laag opleidingsniveau (die vaker tot de langdurig armen behoren) die in gentrificerende gebieden wonen, niet vaker verhuizen dan andere huishoudens in het gebied of dan huishoudens met een laag opleidingsniveau in andere gebieden. Gentrificatie heeft de segregatie van buurten in Boston naar sociaaleconomische klasse niet vergroot; in feite lijkt gentrificatie te leiden tot meer gemengde inkomensbuurten.

Immigranten en Schoolsegregatie

Het aandeel van de Amerikaanse bevolking dat in het buitenland geboren is – momenteel ongeveer 10,4 procent – is op het hoogste niveau sinds 1930. Onderzoek suggereert dat segregatie tussen raciale groepen significant is en een negatieve invloed heeft op het opleidingsniveau van kinderen, maar het is onbekend of dit ook geldt voor immigranten. Peer-effecten – de nabijheid van klasgenoten met een laag inkomen en een lagere opleiding – lijken een negatieve invloed te hebben op raciale minderheden, met name op het gebied van onderwijs en werkgelegenheid. Peer-effecten kunnen een ander effect hebben op de kinderen van immigranten, want hoewel de ouders over het algemeen weinig onderwijs hebben genoten, geven immigranten vaak blijk van een sterke voorkeur voor onderwijs voor hun kinderen. Hoewel scholen met grote raciale minderheden minder financiering dan gemiddeld blijken te ontvangen, hebben geen eerdere studies het effect van segregatie van immigranten op schoolfinanciering onderzocht. Immers, segregatie van immigranten kan de toegang tot middelen verbeteren, aangezien de concentratie van een groep het voor de overheid efficiënter kan maken om bepaalde diensten aan te bieden, zoals lessen Engels als tweede taal.

Gebaseerd op gegevens van de openbare scholen van New York, waar in 1998-99 16 procent van de leerlingen van buitenlandse afkomst was, evalueren Ingrid Gould Ellen, Katherine O’Regan, Amy Ellen Schwartz, en Leanna Stiefel van de New York University de mate van segregatie van immigranten en de relatie daarvan met de toewijzing van middelen en de prestaties van leerlingen. De auteurs hebben een gegevensreeks samengesteld met informatie over de academische en sociaaleconomische kenmerken van alle kinderen in openbare scholen in New York City in 1998-99, geaggregeerd tot op schoolniveau, en vinden een relatief laag niveau van segregatie voor immigranten in het algemeen.

Sommige groepen immigrantenleerlingen, met name leerlingen uit de voormalige Sovjet-Unie en het Caraïbisch gebied, zijn aanzienlijk meer gesegregeerd dan allochtone leerlingen in het algemeen, maar nog steeds minder gesegregeerd dan niet-blanke leerlingen. De auteurs tonen aan dat verschillende immigrantengroepen, in het bijzonder immigranten uit de Sovjet-Unie en het Caraïbisch gebied, wezenlijk verschillende invloeden van medeleerlingen en toegang tot onderwijsmiddelen hebben. Net als autochtone leerlingen zijn allochtone leerlingen sterk gesegregeerd naar ras. Rassenscheiding gaat gepaard met kenmerken van medeleerlingen, de kwaliteit van de leerkrachten en het uitgavenpatroon in de klas en op scholen in het algemeen, die negatieve effecten hebben die de verschillen in onderwijsniveau als gevolg van autochtoon zijn, overschaduwen. Sovjetleerlingen die naar scholen gaan met een hoog percentage blanke leerlingen, hebben leerkrachten van hogere kwaliteit en beter presterende medeleerlingen, terwijl Dominicaanse leerlingen op overwegend zwarte scholen onderwijs krijgen met leerlingen die worden gekenmerkt door extreem hoge armoedecijfers en lage testscores.