Alai

Urban areas face daunting economic challenges that have increased in scope in recent years. Jednocześnie miasta oferują ekscytujące możliwości rozwoju i rewitalizacji. Wzajemne oddziaływanie tych wyzwań i możliwości stwarza ważne zadania dla decydentów i badaczy.

Co roku Brookings Institution i Wharton School of Business współorganizują konferencję, aby zająć się tymi kwestiami i zapewnić najnowocześniejsze, przystępne badania nad kwestiami unikalnymi dla obszarów miejskich, a także nad szerokimi tematami gospodarczymi i politycznymi, które mają specjalne zastosowania w środowisku miejskim.

Symposium na temat metropolitalnej polityki podatkowej i fiskalnej

Miasta przyciągają firmy i mieszkańców poprzez zapewnienie wysokiej jakości udogodnień. Jednak zapewnienie tych udogodnień wymaga finansowania, a wyższe obciążenia podatkowe zwiększają zachęty dla mieszkańców miasta i firm do wyjazdu do lokalizacji o niższych podatkach. Zrównoważenie tych czynników jest istotnym problemem w miejskich finansach publicznych. Różnice w dochodach pomiędzy większością dużych miast centralnych a ich relatywnie bogatszymi przedmieściami czynią te kwestie jeszcze trudniejszymi i politycznie wrażliwymi. Ponadto, potencjalna skuteczność wielu opcji fiskalnych jest nieznana, a związek między efektywnością ekonomiczną a wykonalnością polityczną jest czasami pomijany.

Konsolidacja metropolitalna

Duże obszary metropolitalne w Stanach Zjednoczonych charakteryzują się bardzo dużą liczbą samorządów lokalnych, przy czym wiele obszarów miejskich zawiera ponad sto odrębnych gmin. Fragmentacja samorządu lokalnego doprowadziła do obaw dotyczących dystrybucji usług rządowych i efektywności, z jaką te usługi są świadczone. Burmistrzowie miast centralnych i niektórzy analitycy opowiedzieli się za polityczną i fiskalną konsolidacją, ale aneksja rozwiniętych przedmieść rzadko miała miejsce.

Stephen Calabrese z University of South Florida, Glenn Cassidy z Cassidy Policy Research i Dennis Epple z Carnegie-Mellon University modelują zachowania wyborców w wielu gminach, aby ocenić skutki fuzji. Wyborcy, którzy różnią się tylko dochodami, wybierają preferowany poziom usług publicznych i redystrybucji oraz poziom i rodzaj pobieranego podatku. Wybierają również swoją lokalizację mieszkalną w oparciu o te polityki. W stanie równowagi rządy większości decydują o polityce podatkowej, usługach publicznych i redystrybucji; każda gmina ma zrównoważony budżet; nikt nie chce się przeprowadzać; a rynek mieszkaniowy się oczyszcza. Polityka preferowana przez wyborcę o średnim dochodzie zawsze zostanie przyjęta. Model daje wyniki zgodne z obserwowanymi wzorcami w miastach: chociaż zarówno duże, jak i małe gminy dostarczają dóbr publicznych, redystrybucja ma miejsce prawie wyłącznie w dużych miastach centralnych. Małe podmiejskie gminy zależą głównie od wpływów z podatku od nieruchomości w celu finansowania usług publicznych, natomiast miasta centralne korzystają zarówno z podatków dochodowych, jak i majątkowych. Wybory polityczne skutkują rozwarstwieniem dochodów w całym regionie metropolitalnym. Gospodarstwa domowe o niskich dochodach, preferujące redystrybucję, z większym prawdopodobieństwem zlokalizują się w mieście centralnym, podczas gdy zamożne gospodarstwa domowe wybiorą przedmieścia o wysokim poziomie świadczenia usług publicznych i mniejszej redystrybucji.

Rozwarstwienie gmin według dochodów oznacza, że fuzje są generalnie nieopłacalne politycznie. Mieszkańcy biedniejszej gminy, takiej jak centralne miasto, poprą fuzję z bogatszym przedmieściem, aby uzyskać wyższy poziom świadczenia usług publicznych i redystrybucji, przy niższych ogólnych stawkach podatkowych. Jednak mieszkańcy bogatszego przedmieścia będą przeciwni konsolidacji, aby uniknąć spadku wartości nieruchomości, ograniczenia dostarczania dóbr publicznych i zwiększenia redystrybucji.

Zagregowane efekty dobrobytu wynikające z fuzji są bardziej skomplikowane. Połączenie dwóch jurysdykcji spowoduje, że najbogatsze osoby w jurysdykcji o wyższym dochodzie przeniosą się ze skonsolidowanego miasta na bogatsze przedmieścia, aby uniknąć polityki redystrybucji. Osoby przeprowadzające się ze skonsolidowanego obszaru staną się najbiedniejszymi mieszkańcami w nowej lokalizacji i będą kupować mieszkania o wartości niższej niż średnia wartość na tym przedmieściu. Ceny mieszkań na nowym przedmieściu wzrosną, a zaopatrzenie w dobra publiczne spadnie. Wzorzec ten będzie kontynuowany na wszystkich przedmieściach w postaci efektu domina. W rezultacie konsolidacja wywiera negatywny wpływ na okoliczne przedmieścia, jak również na bogatszych mieszkańców połączonych gmin.

Konsolidacja może nadal podnosić zagregowany dobrobyt, jeśli fuzje przynoszą korzyści biednym wyborcom bardziej niż szkodzą bogatszym. Jeśli tak się stanie, rządy chcące zachęcić do aneksji mogą zrekompensować mieszkańcom przedmieść ich straty i nadal poprawiać dobrobyt społeczny.

Poza dostarczeniem nowych spostrzeżeń na temat rzadkości konsolidacji, niniejsza praca posuwa badaczy do przodu? i oferuje systematyczne wyjaśnienie segregacji dochodowej, która pojawia się nawet wtedy, gdy gospodarstwa domowe nie mają wyraźnych preferencji co do cech swoich sąsiadów.

Podmiejskie transfery fiskalne do miast centralnych

W przypadku braku konsolidacji politycznej, transfery finansowe z przedmieść do miast centralnych są innym, być może bardziej realnym, sposobem na rozwiązanie problemów finansów publicznych obszarów metropolitalnych. Ale czy przedmieścia powinny być zainteresowane takim rozwiązaniem? Tradycyjnie zwolennicy takich transferów sugerowali, że transfery są uzasadnione albo dlatego, że miasta centralne finansują dobra publiczne, z których korzystają mieszkańcy przedmieść, takie jak infrastruktura, edukacja publiczna i ochrona porządku publicznego, albo dlatego, że ubóstwo w mieście centralnym jest problemem regionalnym, który powinien być rozwiązany poprzez transfery z całego regionu miejskiego.

W swoim artykule Andrew Haughwout z Banku Rezerwy Federalnej w Nowym Jorku i Robert Inman z Uniwersytetu Pensylwanii argumentują, że żaden z tych argumentów nie jest przekonujący. Badają oni nowe uzasadnienie dla transferów z przedmieść do miast centralnych, oparte na dwóch przesłankach. Pierwszą z nich jest to, że miasta tworzą ekonomię aglomeracji. Te gospodarki występują z powodu geograficznej koncentracji firm w obrębie branży i wynikającego z tego spadku kosztów transportu i pracy, zachęcania do innowacji i łatwości rozprzestrzeniania się nowych pomysłów. Te korzyści aglomeracyjne zmniejszają koszty dóbr produkowanych w mieście zarówno dla mieszkańców miasta, jak i przedmieść. Drugą przesłanką jest to, że słaby centralny rząd miejski – charakteryzujący się różnorodnymi praktykami finansowymi i instytucjami fiskalnymi – nakłada koszty na mieszkańców miasta i firmy, skłaniając je do relokacji. Relokacja zmniejsza jednak korzyści aglomeracyjne dostępne w mieście i powoduje wzrost cen dóbr wytwarzanych w mieście. Jeśli obie przesłanki się utrzymują, to słabe rządy miejskie szkodzą mieszkańcom przedmieść, słabe finanse miejskie powodują słabe zdrowie gospodarcze przedmieść, a mieszkańcy przedmieść powinni być skłonni płacić za poprawę słabej sytuacji finansowej miast centralnych, aby zachować korzyści z ekonomii aglomeracji. W szczególności pokazują, że słabe instytucje budżetowe, silne związki miejskie, rosnące wskaźniki ubóstwa i malejące bazy podatkowe są związane z niższymi dochodami, wzrostem populacji i wskaźnikami wzrostu wartości domów zarówno w miastach, jak i na otaczających je przedmieściach. Rozwijają również strukturalny model symulacyjny oparty na gospodarce Filadelfii, który łączy finanse miejskie z wynikami gospodarczymi na przedmieściach. Efekty finansów miejskich na zdrowie przedmieść w Filadelfii okazują się być podobne do tych, które można znaleźć w danych zagregowanych. W tej symulacji związek przyczynowy jest zakładany konstrukcyjnie, a zatem model sugeruje, że rodzina z przedmieść powinna być skłonna zapłacić od 100 do 250 dolarów rocznie za poprawę miejskich instytucji fiskalnych, aby zrealizować korzyści płynące z ekonomii aglomeracji w mieście.

Wniosek, że słabe finanse miejskie zmniejszają ekonomię aglomeracji, implikuje, że transfery z przedmieść do miast chroniłyby ekonomię aglomeracji tylko wtedy, gdyby fundusze zostały wykorzystane do wzmocnienia słabych finansów miejskich. Takie transfery przyniosłyby efekt przeciwny do zamierzonego, gdyby środki te zostały wykorzystane na podniesienie płac pracowników miejskich lub zwiększenie usług dla mieszkańców. Aby uniknąć tych problemów i zapewnić właściwe wykorzystanie funduszy, Haughwout i Inman opowiadają się za zastosowaniem szeregu konkretnych mechanizmów transferów, w tym za wykorzystaniem pomocy z przedmieść do pełnego sfinansowania stanowych mandatów w zakresie ubóstwa, zreformowaniem lokalnych zasad opodatkowania nieruchomości oraz uzależnieniem pomocy od przyjęcia konkurencyjnych praktyk przetargowych w zakresie kontraktów na usługi miejskie.

Zachęty podatkowe i lokalizacja biznesu

Jeśli konsolidacje miast i przedmieść są rzadkie, a obszary podmiejskie niechętnie przekazują zasoby miastom centralnym, jak sugerują dwa pierwsze opracowania, trzecią opcją fiskalną dla miejskiego rozwoju gospodarczego są duże, specyficzne dla danej firmy ulgi podatkowe, mające na celu przyciągnięcie lub zatrzymanie konkretnych przedsiębiorstw. Działania takie były bardzo nagłośnione w przeszłości, począwszy od miast werbujących zawodowe drużyny sportowe, a skończywszy na Alabamie wabiącej firmę Mercedes Benz na początku lat 90-tych.

Pomimo częstotliwości takich działań, literatura naukowa poddaje w wątpliwość skuteczność takich zachęt, zarówno na gruncie teoretycznym, jak i empirycznym. Jeden z nurtów literatury teoretycznej twierdzi, że w warunkach konkurencji podatkowej wszystkie jurysdykcje wybiorą nieefektywnie niskie stawki podatkowe, aby zapobiec wycofywaniu się przedsiębiorstw z rynku. Spowoduje to ograniczenie świadczenia usług publicznych poniżej efektywnych poziomów. Inny nurt literatury twierdzi, że konkurencja podatkowa między społecznościami skutkuje efektywną alokacją zasobów, ponieważ ludzie mogą wybrać miejsce zamieszkania, a zatem specyficzne zachęty podatkowe wprowadzają zakłócenia. Podejście to zakłada, że jeśli nie oferuje się żadnych zachęt podatkowych, miasta opodatkowują kapitał korporacji według stawek równych krańcowej korzyści z dóbr publicznych dostarczanych firmom. Żadne z tych podejść nie uzasadnia dużych zachęt podatkowych dla poszczególnych firm.

W swoim wystąpieniu na konferencji Teresa Garcia-Mila z Universitat Pompeu Fabra w Hiszpanii i Therese McGuire z Institute of Government and Public Affairs na University of Illinois rzucają wyzwanie konwencjonalnej mądrości. Rozwijają model, w którym miasta konkurują o mobilny zasób kapitału i korzystają z aglomeracyjnych ekonomii zwiększających produktywność. W tych okolicznościach efektywne stawki podatkowe dla nowych firm są równe różnicy pomiędzy krańcowymi korzyściami dla firm z usług publicznych, które konsumują, a krańcowymi korzyściami aglomeracyjnymi dla miasta z dodatkowego kapitału wniesionego przez firmę.

Autorzy analizują następnie decyzję Chicago z 2001 roku, aby zaoferować Boeingowi 50 milionów dolarów w formie zachęt podatkowych w celu przeniesienia siedziby firmy z Seattle. Zabiegi Chicago o Boeinga są zastanawiające, biorąc pod uwagę fakt, że dotyczyły one jedynie przeniesienia siedziby głównej Boeinga, a nie jego zakładów produkcyjnych. Ponadto, ponieważ większość pracowników centrali została przeniesiona z Seattle, utworzono niewiele nowych miejsc pracy. Dla kontrastu, Chicago pozwoliło dużej lokalnej firmie produkującej słodycze, zatrudniającej prawie 1000 osób, na opuszczenie miasta bez zaoferowania jej zachęt podatkowych do pozostania. Garcia-Mila i McGuire sugerują, że planiści chicagowscy wierzyli, że firma zorientowana na zarządzanie, taka jak Boeing, stworzy większy potencjał rozprzestrzeniania się wiedzy niż zatrzymanie zakładu produkcyjnego. Autorzy konkludują, że aglomeracja kapitału może mieć wystarczające korzyści ekonomiczne, jak również polityczne, aby uzasadnić specyficzne dla danej firmy zachęty podatkowe.

Gentryfikacja i imigracja

Dwa inne referaty przedstawione na konferencji dostarczają nowych dowodów na temat bieżących kwestii w ekonomii miejskiej i polityce miejskiej. Pokazują one szeroki zakres tematów, które mieszczą się w obszarze ekonomii miejskiej oraz ważne spostrzeżenia, które można uzyskać w kwestiach miejskich z pokrewnych dziedzin badań, takich jak ubóstwo i dobrobyt lub ekonomia pracy.

Does Gentrification Harm the Poor?

Although white flight to the suburbs during the second half of the twentieth century is often viewed as a causal factor in the demise of central cities, the return of affluent households to city neighborhoods sometimes elicits similar intense criticism. Gentryfikacja, czyli napływ wyższych klas średnich lub bogatych gospodarstw domowych do wcześniej ubogich dzielnic, jest powszechnie postrzegana jako szkodliwa dla biednych i mniejszościowych mieszkańców. Zamknięcie projektu mieszkaniowego Cabrini-Green w Chicago i jego częściowe zastąpienie domami miejskimi, na przykład, wywołało wrzawę wśród długoletnich mieszkańców mieszkań komunalnych, którzy czuli, że są wypędzani ze swoich domów, mimo zapewnień urzędników miejskich, że rozwój budownictwa mieszkaniowego o mieszanych dochodach będzie korzystny zarówno dla mieszkańców o niskich dochodach, jak i dla nowej klasy średniej.

Artykuł Jacoba Vigdora z Duke University sugeruje, że o wpływie gentryfikacji na ubogie rodziny wiadomo znacznie mniej, niż się powszechnie sądzi. Zamiast zakładać, że istnieje zgodna definicja, Vigdor zaczyna od zdefiniowania gentryfikacji i dokonuje rozróżnienia między gentryfikacją kierowaną preferencjami a gentryfikacją kierowaną dochodami. W gentryfikacji kierowanej preferencjami, gospodarstwa domowe o wysokich dochodach podnoszą swoją wycenę udogodnień dostępnych w biednych dzielnicach. Typowym przykładem jest rodzina z dwoma żywicielami rodziny, która decyduje, że woli krótszy dojazd do pracy i zwiększa swoją gotowość do płacenia za mieszkanie w bardziej centralnej dzielnicy. Gentryfikacja dochodowa ma miejsce, gdy zmiana produktywności gospodarstw domowych o wysokich dochodach zwiększa popyt na mieszkania w dzielnicach o wyższych dochodach, a tym samym ich cenę. Zmusza to część mieszkańców tych dzielnic do przeniesienia się do obszarów o niższych cenach.

W obu typach gentryfikacji ceny mieszkań rosną w dzielnicach, w których wcześniej panowała bieda, tak że tamtejsi najemcy albo muszą się przeprowadzić, albo zaabsorbować wyższe koszty wynajmu (i ewentualnie wyższe udogodnienia). Jedną z różnic między nimi są ceny mieszkań w dzielnicach o wyższych dochodach, które spadają w przypadku gentryfikacji powodowanej preferencjami, ale rosną w przypadku gentryfikacji powodowanej dochodami. Vigdor proponuje opcje polityczne, które zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio redukują potencjalne szkody spowodowane przez gentryfikację. Dopłaty do czynszu lub pomoc w relokacji bezpośrednio odnoszą się do rosnących kosztów mieszkaniowych dla gospodarstw domowych o niskich dochodach. Szkolenia zawodowe lub subsydia edukacyjne mogą sprawić, że ubodzy mieszkańcy będą w stanie lepiej konkurować na rynku mieszkaniowym.

Gentryfikacja może mieć również wpływ na ubogich poza rynkiem mieszkaniowym. Wiele z tych skutków będzie prawdopodobnie pozytywnych. Rosnące ceny mieszkań mogą podnieść wpływy z podatku od nieruchomości, zwiększyć redystrybucję i poprawić jakość usług publicznych. Napływ gospodarstw domowych o wyższych dochodach może stworzyć możliwości pracy dla mieszkańców o niskich dochodach lub przenieść miejsca pracy bliżej sąsiedztwa. Ubodzy mieszkańcy mogą skorzystać z poprawy jakości sąsiedztwa, np. niższej przestępczości.

Vigdor argumentuje, że większość prac na temat gentryfikacji skupia się zbyt wąsko na przestrzennych przemieszczeniach i nie wykazuje, że są one powodowane przez gentryfikację lub że powodują szkody. Na przykładzie Bostonu stwierdza, że gospodarstwa domowe o niskim poziomie wykształcenia (które częściej należą do grupy osób długotrwale ubogich) mieszkające na gentryfikowanych obszarach nie są bardziej skłonne do przeprowadzki niż inne gospodarstwa domowe na tym obszarze lub niż gospodarstwa domowe o niskim poziomie wykształcenia na innych obszarach. Gentryfikacja nie zwiększyła segregacji bostońskich dzielnic według klasy społeczno-ekonomicznej; w rzeczywistości gentryfikacja wydaje się prowadzić do powstania dzielnic o mieszanych dochodach.

Imigranci i segregacja szkolna

Odsetek populacji USA, która jest urodzona za granicą – obecnie około 10,4 procent – jest na najwyższym poziomie od 1930 roku. Badania sugerują, że segregacja wśród grup rasowych jest znacząca i negatywnie wpływa na osiągnięcia edukacyjne dzieci, ale nie wiadomo, czy to samo dotyczy imigrantów. Efekty rówieśnicze – bliskość słabiej wykształconych kolegów z klasy o niskich dochodach – wydają się negatywnie wpływać na mniejszości rasowe, szczególnie w dziedzinie edukacji i zatrudnienia. Efekty rówieśnicze mogą mieć inny wpływ na dzieci imigrantów, ponieważ mimo że rodzice są zazwyczaj słabo wykształceni, grupy imigrantów często wykazują silną preferencję do kształcenia swoich dzieci. Podobnie, choć stwierdzono, że szkoły z dużymi mniejszościami rasowymi otrzymują mniej funduszy niż przeciętnie, żadne wcześniejsze badania nie dotyczyły wpływu segregacji imigrantów na finansowanie szkół. W istocie segregacja imigrantów może poprawić dostęp do zasobów, ponieważ koncentracja grupy może sprawić, że rząd będzie bardziej efektywnie świadczył określone usługi, takie jak zajęcia z języka angielskiego jako drugiego języka.

Używając danych z nowojorskich szkół publicznych, w których w latach 1998-99 16 procent uczniów było urodzonych za granicą, Ingrid Gould Ellen, Katherine O’Regan, Amy Ellen Schwartz i Leanna Stiefel z New York University oceniają stopień segregacji imigrantów i jej związek z alokacją zasobów i wynikami uczniów. Po zebraniu zestawu danych, który zawiera informacje na temat akademickich i społeczno-ekonomicznych cech wszystkich dzieci w nowojorskich szkołach publicznych w latach 1998-99, zagregowanych do poziomu szkoły, autorzy stwierdzają stosunkowo niski poziom segregacji dla imigrantów ogółem.

Niektóre grupy uczniów-imigrantów, zwłaszcza uczniowie z byłego Związku Radzieckiego i Karaibów, są znacznie bardziej podzielone niż uczniowie urodzeni za granicą ogółem, ale wciąż mniej niż uczniowie rasy innej niż biała. Autorzy wykazują, że różne grupy imigrantów, szczególnie imigranci ze Związku Radzieckiego i Karaibów, mają znacząco różne wpływy rówieśnicze i dostęp do zasobów edukacyjnych. Podobnie jak uczniowie miejscowi, uczniowie-imigranci są silnie posegregowani według rasy. Segregacji rasowej towarzyszą cechy rówieśników, jakość nauczycieli oraz wzorce wydatków klasowych i szkolnych, które mają negatywne skutki, przewyższające różnice w osiągnięciach edukacyjnych wynikające z pochodzenia. Uczniowie radzieccy, którzy uczęszczają do szkół z wysokim odsetkiem białych uczniów, mają nauczycieli o wyższej jakości i rówieśników osiągających lepsze wyniki, podczas gdy uczniowie dominikańscy w szkołach z przewagą czarnych uczą się z uczniami charakteryzującymi się wyjątkowo wysokim wskaźnikiem ubóstwa i niskimi wynikami testów.