Andrey Kortunov, diretor geral do influente think tank russo, o Conselho Russo de Assuntos Internacionais (RIAC) e um dos mais brilhantes analistas russos de política externa, argumentou convincentemente que o conceito de multipolaridade é um produto do século 20 e não uma invenção recente (Kortunov, 2018).
Não obstante, a multipolaridade experimentou um renascimento no final do século XX e no início do século XXI na Rússia, na China e na UE. Nunca saiu de cena na comunidade estrangeira e de segurança dos EUA nem no Congresso dos EUA. Hoje, existem diferentes versões da multipolaridade. Surpreendentemente, há mesmo um debate em torno de onde, quando e quem criou o conceito.
Na Rússia pós-soviética, o conceito está associado, em primeiro lugar e acima de tudo, ao falecido Ministro dos Negócios Estrangeiros e, em seguida, ao Primeiro-Ministro Yevgeny Primakov. A noção de multipolaridade foi conceptualizada em meados da década de 1990, repreendendo falácias da orientação ‘romântica ocidental’ da política externa russa sob Andrei Kosyrew.
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O objetivo principal do conceito de Primakov era formar uma aliança multipolar entre Rússia, China e Índia para equilibrar a influência hegemônica dos EUA na política global. Este conceito nunca se materializou: os três actores potenciais ou eram demasiado fracos económica e politicamente, ou, no caso da Rússia, estavam empenhados em dominar os desafios domésticos de transformação após a queda da URSS. No entanto, a ideia orientadora permanece um elemento estrutural da actual política externa e de segurança russa, que se afasta de uma parceria com a UE em direcção à Ásia (Ivanov, 2018). O conceito de Grande Eurásia é um elemento essencial e estrutural no pensamento global russo contemporâneo (Schulze, 2018). Mas o Kremlin é cauteloso quanto ao fato de que uma ordem multipolar está em vias de ser estabelecida. O papel e a posição da América em questões militares, económicas e financeiras, tanto no Sudeste Asiático como no seio da Aliança Transatlântica/NATO/UE, é ainda demasiado forte para falar de uma verdadeira queda da hegemonia dos EUA ou da sua perda de supremacia na política global. Juntos, e apesar das declarações públicas, os Estados envolvidos agem como forças clientais e se opõem à transição do sistema global atual (e, em certa medida, unipolar) para um modo multipolar.
As reflexões ocidentais sobre as origens da multipolaridade variam do ponto de vista russo. Há traços de tal conceito nos círculos de especialistas dos EUA, mas são secundários – se não irrelevantes – em comparação com a corrente política do país de manter o alcance global da nação e preservar os objetivos da supremacia global a qualquer custo. Oficialmente, Washington nunca abraçou a multipolaridade, apesar das mudanças tecnológicas e econômicas fundamentais no ambiente internacional. De certa forma, pode-se argumentar que os desafios contra a supremacia global dos EUA surgiram desde os anos 70, mas seus impactos só foram sentidos no final da primeira década do novo milênio. No entanto, foram feitas fracas tentativas para se preparar para tais desafios potenciais e lidar com as mudanças associadas. Instituições como a Comissão Trilateral (1973), juntamente com Bilderberg e outras, foram fundadas para criar um consenso comum sobre objetivos compartilhados entre os aliados de Washington e para mantê-los sob controle. O principal objetivo de Washington, de defender sua liderança global e preservar as posições de liderança das potências ocidentais contra desafiadores e concorrentes, permaneceu vivo até hoje.
Na Europa, a UE e seus principais estados membros como Alemanha, França e Itália são considerados fortes apoiadores do conceito multipolar. Ao contrário do debate contemporâneo nos EUA, a multipolaridade não é vista como uma força concorrente contra o multilateralismo. Pelo contrário, pode-se argumentar que são gémeos; ambos os conceitos partilham convicções semelhantes e são algo complementares.
A República Popular da China é o mais recente recém-chegado à noção de multipolaridade. A idéia foi formulada nos anos 90, acompanhando a ascensão da China como uma superpotência econômica e política potencial. Do ponto de vista dos especialistas chineses, a multipolaridade é fundamentalmente diferente da posição dos EUA na política global e partilha princípios básicos da percepção europeia. A noção chinesa combina elementos estruturais do antigo sistema bipolar com novos elementos; ou seja, uma multiplicidade de novos actores desempenhará papéis consideravelmente importantes na formação da ordem global emergente.
Como Kortunov tem defendido de forma persuasiva, a multipolaridade não evoluiu de uma hipótese do século XX para uma teoria de relações internacionais de pleno direito. Na realidade, ainda não surgiu um mundo multipolar; em vez disso, o novo desenho da ordem mundial é bastante diferente: é o multilateralismo, baseado em interesses e não em actores estatais geopolíticos ou blocos de poder que precisam constantemente de “equilibrar-se uns aos outros”. Kortunov definiu o multilateralismo como uma rede de regimes correspondentes baseados e entrelaçados por laços políticos, económicos e culturais. Essas redes resultam em um estado de interdependência mútua. O multilateralismo, para além da multipolaridade, é moldado por ideias comummente acordadas a partir de instituições e fases de cooperação profunda, até mesmo de integração. Tal desenho parece mais adequado para descrever o mundo complexo e multifacetado que estamos enfrentando no futuro ou no qual já vivemos. Este mundo futuro será mais “complexo e contraditório” (Kortunov, 2018), composto por muitos actores diferentes que interagem e participam na política global.
O veredicto do Kortunov é duro: a multipolaridade evaporar-se-á no processo histórico e será recordada como comparável à ordem mundial unilateral e temporária e efémera regida pela posição hegemónica dos EUA após a queda da URSS.
Originas e esquemas diversos de multipolaridade
O argumento do Kortunov é bem aceito, mas define multipolaridade num contexto histórico excessivamente estreito. O seu ponto de partida é a versão clássica do Concerto da Europa que prevaleceu no século XIX; no entanto, aí podemos imaginar muitas versões potenciais de multipolaridade. Deixe-me descrever brevemente três outros possíveis esquemas:
- O cenário do guerreiro solitário: Um grupo de poderes soberanos (não aliados) agindo independentemente de acordo com os seus interesses nacionais. Eles podem estar ligados por laços culturais, econômicos, políticos e até mesmo familiares e compartilhar crenças ideológicas e religiosas semelhantes; entretanto, eles se comportarão e perseguirão seus objetivos de forma cooperativa ou oposta.
- O cenário de aliança ou de construção de blocos: Cada um dos poderes que poderiam servir de pólo potencial procura apoio, na sua maioria de estados menores ou mais fracos, para fortalecer a sua posição competitiva contra poderes rivais opostos. Isto poderia ser feito de forma cooperativa ou coerciva, mas definitivamente dividiria a arena multipolar em blocos de construção opostos.
- O cenário de deformação bipolar ou tripolar: O sistema multipolar composto de potências não equivalentes em força económica, militar e social forçará os Estados mais fracos a avançar. O sistema irá eventualmente transformar-se numa ordem bipolar ou tripolar de pólos mais fortes rodeados por alianças e estados de apoio (Garbuzov, 2019).
Kortunov está certo se sugerir que as condições ideais do Concerto da Europa proporcionaram ao país paz e estabilidade por quase 100 anos, apesar das duas guerras que se seguiram. No entanto, nem a guerra da Prússia contra os Habsburgos em 1866, nem a guerra consecutiva e vitória da Prússia contra a França em 1870-71 destruíram o sistema. Mesmo assim, a ascensão do império alemão depois de 1871 criou, entre outros fatores, as condições prévias para uma morte lenta da ordem multipolar. Os desafios ao consenso multipolar das elites governantes do poder feudal eram tanto internos como externos.
A luta pelo domínio na Europa (Taylor, 1954) destruiu o consenso feudal, o que levou à rivalidade entre os estados e desestabilizou o equilíbrio de poder. Este desenvolvimento foi ainda mais ligado a uma raça imperialista para engolir colónias. Os sistemas feudais também foram ameaçados internamente pela emergência socioeconómica da burguesia e pelas suas exigências políticas de mudança de regime.
Em suma, é preciso lembrar que as mudanças no sistema internacional de estados na ordem global quase nunca ocorreram dentro de um processo evolutivo. Em vez disso, em retrospectiva, tais mudanças em 1815 (Congresso de Viena), 1919 (Tratado de Versalhes), e depois de 1945 (Yalta e Potsdam) foram os resultados da guerra e da revolução.
O século dourado da multipolaridade
O sistema de Viena de paz, restauração da supremacia feudal, e um equilíbrio de poder entre as grandes potências europeias daquela época era verdadeiramente multipolar e durou quase um século. Foi baseado no Concerto da Europa, um grupo governado por elites sociais e culturais homogéneas que partilharam fases semelhantes de desenvolvimento económico. Essas potências eram relativamente comparáveis na sua força e influência militar. Acima de tudo, o sistema era flexível na adaptação às mudanças nas constelações de poder, formando coligações e alianças para manter todas as potências confinadas ao objectivo principal acordado de equilíbrio e de manter o status quo. Ideologicamente, estas potências estavam unidas em tentativas de bloqueio de mudanças de regime.
Este sistema demonstrou força enquanto as condições internas e externas não vacilassem. Mas sua natureza estática não podia absorver a ascensão política, econômica ou militar do império alemão depois de 1871. O sistema também não poderia absorver as divisões emergentes decorrentes dos desenvolvimentos industriais e tecnológicos. Ambos os fatores prejudicaram a idéia de equilíbrio. As rivalidades entre os Estados participantes na Europa estavam a crescer, atingindo a esfera do colonialismo. Além disso, como Kortunov afirmou, uma causa adicional para a ruptura do Concerto da Europa estava associada à lenta mas constante mudança dos sistemas estatais autocráticos-feudais para as monarquias constitucionais e sociedades democráticas no final do século XIX. O despertar dos temas nacionais, a agitação e a polarização da opinião pública desestabilizaram os sistemas autocráticos a partir de dentro. Estas tendências desempenharam papéis decisivos e destrutivos muito antes de 1914. Os três – a ascensão da Alemanha a uma potência dominante na Europa, os efeitos das revoluções técnico-industriais e a emergência de um nacionalismo feroz e agressivo – contribuíram certamente para o fim do concerto europeu de potências equilibradas e puseram fim à era dourada da multipolaridade europeia. Mais tarde, estes factores, mais os resultados desastrosos do Tratado de Versalhes, impediram a criação de um sistema multipolar justo e equilibrado na Europa depois de 1919.
O mundo que emergiu depois de 1919 era definitivamente diferente e menos multipolar, tentando excluir a União Soviética e a Alemanha como Estados párias de participar como actores iguais no concerto para a paz e estabilidade europeias. A construção de blocos e a exclusão do Estado dominaram o cenário político europeu, resultando num Estado multipolar altamente imperfeito.
A partir de 1945, os principais atores da Europa, França e Reino Unido – não importa a Alemanha – deixaram de ser decisivos ou equilibradores de poderes no sistema bipolar emergente. A ideia da multipolaridade desapareceu da Realpolitik no mundo bipolar emergente. De 1949 a 1991, os EUA e a União Soviética dividiram a Europa em dois campos hostis, sem nenhum vestígio aparente de multipolaridade. Mas estranhamente, sob esta estrutura bipolar, desenvolveram-se conjuntos de multilateralismo dentro de cada campo.
À luz destas experiências históricas, uma nova ordem mundial – mesmo multipolar – pode emergir, mas o seu avanço pode levar algum tempo a assumir a sua forma final. Esta ordem mundial será acompanhada de guerra, convulsões, estados falhados e fracassados e conflitos persistentes, evocando incerteza, medo e imprevisibilidade entre seus atores e dentro de suas sociedades. Para citar o ex-ministro alemão Frank-Walter Steinmeier, parece que já entramos numa época tão transitória em que o mundo parece estar em desordem. O veredicto de Steinmeier também é compartilhado entre as comunidades de especialistas em todo o mundo. A ordem internacional transitória de hoje caracteriza-se por instabilidade crônica, turbulência regional e global e um declínio dramático na facilidade de governança (Schulze, 2019).
Sem dúvida, a ordem internacional atual está em transição, impulsionada pela interação de seus principais atores: Washington; Moscovo; Pequim, e menos significativamente, a UE. Outras potências emergentes também estão desafiando este arranjo e, se bem sucedidas, acabarão por criar uma ordem global multipolar (Schulze, 2019).
Dada a diversidade econômica, política, cultural e militar entre os atores internacionais atualmente decisivos, especialmente quando se incluem Estados potencialmente desafiadores do limiar ou do mundo recém-industrializado, um mundo multipolar seria fundamentalmente diferente do bem sucedido e próspero sistema Concerto da Europa que produziu estabilidade e paz de 1815 a 1914. Devido a diferenças fundamentais entre os actores principais e desafiadores, a ordem multilateral – se surgir – assemelhar-se-ia melhor a uma ordem tripartida ou quadripartida entrelaçada com blocos de construção bipolares (Timofeev, 2019). Nesta perspectiva, a descrição chinesa da multipolaridade poderia refletir mais de perto a realidade futura em comparação com outras narrativas teóricas do Ocidente ou da Rússia.
Obviamente, o sistema global atual, mas transitório, é fortemente estruturado pelas condições bipolares predominantes e por vários elementos difíceis de serem alcançados que não permitem a construção de coalizões ou alianças flexíveis. Os elementos bipolares existem nas relações EUA-Rússia e EUA-China (RIAC, 2019). A UE está um pouco ensanduichada no meio; contudo, o bloco EUA-UE ou transatlântico é certamente uma realidade estrutural e intransponível (Brzezinski, 2004). A UE segue o axioma do “comboio das RI”: juntar-se ao actor mais forte (isto é, os EUA) para se proteger ou evitar ser empurrada para um cenário de sobrecarga com obrigações internacionais.
É pouco provável que este bloco se desfaça ou que os estados membros individuais o abandonem. Parece igualmente improvável que todo o bloco busque uma aliança ou cooperação intensa com a Rússia para combater Pequim. Moscou e Pequim são atualmente jogadores singulares, sem o apoio de determinadas alianças ou coalizões com outros estados. Cada um tem uma comunidade de interesses comuns, que não pode ser definida como uma aliança.
A questão central é se a ordem multipolar emergente pode proporcionar segurança e bem-estar para a comunidade internacional – ou será que veremos políticas baseadas em definições longas e estreitas de interesses nacionais, minando assim as oportunidades de confiança entre as forças motrizes por detrás dessa transformação? Será que estamos obrigados a reavivar memórias da era bipolar da Guerra Fria, com as suas guerras por procuração e ideologias antagónicas, dividindo o sistema global em campos hostis?
Estas questões exigem respostas: são os actores impulsionadores da ordem global multipolar (isto é.., China, EUA, Rússia e UE), mais os desafiantes emergentes do mundo desenvolvido, suficientemente poderosos e persuasivos para criar uma ordem global multipolar tão equilibrada?
A resposta parece clara: eles não são suficientemente persuasivos, nem poderosos, nem dispostos a construir um mundo multipolar tão equilibrado (Lukyanov, 2019). Os parâmetros que definem um equilíbrio multipolar entre pólos multipolares estão se tornando cada vez mais complexos. As mudanças correspondentes podem afetar os papéis e posições dos membros. A referência ao concerto das potências europeias do século XIX ou ao período entre guerras – mesmo à era bipolar – já não se aplica aos pré-requisitos da nossa época. Kortunov tem razão no seu veredicto de que “um número permanentemente crescente de variáveis independentes” torna a evolução de um sistema estável e equilibrado de multipolaridade quase impossível.
Uma forma híbrida de multipolaridade e multilateralismo
Multipolaridade e multilateralismo não são necessariamente mutuamente exclusivos; de certa forma, podem coexistir. Além disso, o multilateralismo poderia servir como base para uma ordem global multipolar que acentua questões mais cooperativas do que conflituosas. Embora ambos os conceitos estejam enraizados em modos e objetivos distintos, suas interações refletem claramente nossa complexa realidade social, econômica e tecnológica. Neste contexto, eles diferem fundamentalmente do Concerto tradicional da Europa do século XIX. Tal conceito assentava em laços culturais e políticos hereditários entre as elites dominantes. Inter-relações económicas, principalmente relações comerciais, existiam; no entanto, não se estabeleceram instituições comuns, e as interligações entre sociedades civis eram raras. Os conceitos bipolares do século XX criaram campos políticos, militares, económicos e ideológicos profundamente integrados, mas as interacções entre campos/polos opostos eram principalmente dedicadas a questões de defesa e segurança; as sociedades civis de ambos os campos quase não interagiam.
Paradoxicamente, após a ruptura da ordem bipolar, as abordagens multilaterais ganharam ímpeto mesmo durante o efémero estado unipolar do sistema internacional nos anos 90 e durante a primeira década do novo milénio. As relações multilaterais floresceram, estimuladas pela rápida penetração tecnológica de quase todos os setores científicos, econômicos e culturais dos Estados e sociedades em escala global. Como resultado, estamos agora confrontados com uma estranha assimetria: enquanto os processos de globalização impulsionados pela tecnologia estão interligando sociedades e criando redes de interdependência mútua em todos os setores da vida, a adaptação de uma ordem política a tais mudanças revolucionárias fica para trás. Esta discrepância tem levado ao mal-estar, aos conflitos e às incertezas que assombram as nossas sociedades. Uma questão clássica está agora em aberto: são as forças fundamentais desencadeadas pela revolução tecnológica, e o seu impacto nas mudanças nas relações socioeconómicas, suficientemente fortes para criar uma ordem mundial equilibrada baseada na cooperação pacífica entre os vários actores multipolares?
Peter Schulze
Professor, Departamento de Ciência Política, Universidade Georg-August de Gőttingen
Brzezinski, Z. (2004). A escolha: Domínio global ou liderança global. Nova Iorque: Basic Books.
Garbuzov, V. (2019). Esperanças e ilusões de bipolaridade policêntrica. Em “RIAC forecast 2019-2024: Governação global e ordem mundial.” Conselho de Assuntos Internacionais da Rússia. Obtido de https://russiancouncil.ru/en/2019-globalgovernance
Ivanov, I. (2018, 27 de março). Esta é a aparência da política externa da Rússia (Op-ed). The Moscow Times. Obtido de https://www.themoscowtimes.com/2018/03/27/russias-post-election-foreign-policy-igor-ivanov-opinion-a60953
Kortunov, A. (2018, 27 de junho). Por que o mundo não está se tornando multipolar. Recuperado de https://russiancouncil.ru/en/analytics-and-comments/analytics/why-the-world-is-not-becoming-multipolar/
Lukyanov, F. (2019). #MeFirst contra a estabilidade estratégica. Em “RIAC forecast 2019-2024: Governação global e ordem mundial.” Conselho de Assuntos Internacionais da Rússia Recuperado de https://russiancouncil.ru/en/2019-globalgovernance
Conselho de Assuntos Internacionais da Rússia. (2019). Previsão do RIAC para 2019-2014: Governança global e ordem mundial. Recuperado de https://russiancouncil.ru/en/2019-globalgovernance
Schulze, P. W. (Ed.) (2018). Multipolaridade: A promessa de desarmonia. Frankfurt: Campus Verlag.
Taylor, A. J. P. (1054). A luta pelo domínio na Europa, 1848-1918. Oxford: Oxford University Press.
Timofeev, I. (2019, 6 de Agosto). Uma nova anarquia? Cenários para a dinâmica da ordem mundial. Conselho Russo de Assuntos Internacionais. Obtido de https://russiancouncil.ru/en/analytics-and-comments/analytics/a-new-anarchy-scenarios-for-world-order-dynamics/
Segundo Kortunov, as raízes da multipolaridade diferem: há a versão ocidental, que traça a multipolaridade às mudanças na economia internacional nos anos 70 com a ascensão da Ásia, da UE e o domínio da OPEP nas políticas energéticas e outros desenvolvimentos prejudiciais que enfraqueceram a posição global da América. Durante os catastróficos anos 90 na Rússia, o conceito foi tipicamente associado ao então Ministro Yevgeny Primakov. Pequim reivindica sua própria versão de multipolaridade que evoluiu durante a década de 1990 e combina elementos multilaterais e bipolares.
Ivanov afirmou: “Os numerosos opositores e adversários da Rússia querem prender o país em um gueto geopolítico e, isolá-lo o máximo possível do resto do mundo. Economicamente, ao impor numerosas sanções e outras medidas restritivas relacionadas ao comércio, às finanças e à transferência de tecnologias modernas. Politicamente, tentando levar a Rússia a um canto nas organizações internacionais, desde a Assembléia Geral das Nações Unidas até o Conselho da Europa. E estrategicamente, ao minar a própria fundação do regime internacional de controle de armas, destruindo as conversações bilaterais e multilaterais e empurrando Moscou para o isolacionismo estratégico e uma nova corrida armamentista:”
As Conferências Bilderberg que remontam às origens da Guerra Fria (1954) são as prévias para a formação de objetivos comuns e consensuais entre representantes europeus e americanos de política, mídia, militares, acadêmicos e serviços secretos para enfrentar e conter a influência da União Soviética na Europa e no mundo.
Contudo, amplas evidências sugerem que elementos estruturais do conceito podem ser rastreados até Mao Tse Tung.
Garbuzov introduziu o termo ‘multipolaridade policêntrica’ para descrever as relações EUA-China e EUA-Rússia.
Timoveev considerou quatro cenários que podem moldar a nova ordem mundial e discutiu seus efeitos potenciais na Rússia:
- Ordem liberal: Uma tentativa de adaptação
- A autonomia estratégica e a nova multipolaridade
- Bipolaridade 2.0
- Uma nova anarquia
Timoveev concluiu que todos os quatro cenários são “tipos ideais” e que muitas outras opções estão disponíveis. Portanto, esses “cenários não são mutuamente exclusivos”; eles podem “aparecer em sucessão” e junto com outras formas. Ele encerrou seu argumento afirmando que, para a Rússia, o novo cenário multipolar poderia ser ótimo, mas estaria cheio de riscos.
O último relatório do RIAC, “RIAC Forecast 2019-2014″: Governança Global e Ordem Mundial”, revelou um debate interno feroz e dividido na comunidade de especialistas russos sobre desenvolvimentos globais; especificamente, que tipo de ordem mundial poderia emergir e qual será o papel e posição da Rússia neste período transitório.
De acordo com Lukyanov, “Pequim acertou a tendência global, que, fazendo malabarismos com dois slogans da moda deste ano, pode ser formulada como #MeFirst. Os Estados estão colocando cada vez mais os interesses da sua própria estabilidade interna acima das questões internacionais, e a governança global está dando lugar à governança local”. Falando da Europa, Lukyanov observou que a UE e seus principais estados membros não podem fazer nada para influenciar ou parar os objetivos de Washington em relação ao Irã – apesar das reclamações sobre as políticas externas dos EUA. A Europa concordará ‘ex post’ sobre a política de Washington de isolar o Irão.