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Symposium on Metropolitan Tax and Fiscal Policy

Cidades atraem empresas e residentes, proporcionando amenidades de alta qualidade. Mas proporcionar essas amenidades requer financiamento, e uma maior carga tributária aumenta os incentivos para os residentes e empresas da cidade partirem para locais com impostos mais baixos. O equilíbrio dessas considerações é um problema essencial nas finanças públicas urbanas. A disparidade de renda entre a maioria das grandes cidades centrais e seus subúrbios relativamente mais ricos torna essas questões ainda mais difíceis e politicamente sensíveis. Além disso, a eficácia potencial de muitas opções fiscais é desconhecida, e a conexão entre eficácia econômica e viabilidade política é às vezes negligenciada.

Consolidação Metropolitana

As grandes áreas metropolitanas nos Estados Unidos são caracterizadas por um número muito grande de governos locais, com muitas áreas urbanas contendo mais de cem municípios separados. A fragmentação do governo local tem levado a preocupações quanto à distribuição dos serviços governamentais e à eficiência com que esses serviços são prestados. Prefeitos de cidades centrais e alguns analistas têm defendido a consolidação política e fiscal, mas a anexação de subúrbios desenvolvidos raramente tem ocorrido.

Stephen Calabrese da University of South Florida, Glenn Cassidy da Cassidy Policy Research e Dennis Epple da Carnegie-Mellon University modelam o comportamento de votação em múltiplos municípios para avaliar os efeitos das fusões. Os eleitores, que variam apenas em renda, escolhem seu nível preferido de serviços públicos e redistribuição, e o nível e tipo de imposto cobrado. Eles também escolhem sua localização residencial com base nessas políticas. Em equilíbrio, a regra da maioria determina a política fiscal, de serviço público e de redistribuição; cada município tem um orçamento equilibrado; ninguém quer se mudar; e o mercado habitacional fica livre. A política favorecida pelo eleitor de renda mediana será sempre adotada. O modelo produz resultados consistentes com os padrões observados nas cidades: embora tanto os grandes como os pequenos municípios forneçam bens públicos, a redistribuição ocorre quase exclusivamente nas grandes cidades centrais. Os pequenos municípios suburbanos dependem principalmente das receitas do imposto predial para financiar serviços públicos, mas as cidades centrais utilizam tanto o imposto de renda quanto o imposto predial. As escolhas políticas resultam na estratificação da renda em toda a região metropolitana. As famílias de baixa renda com preferência pela redistribuição são mais propensas a se localizar na cidade central, enquanto as famílias ricas escolherão subúrbios com altos níveis de prestação de serviços públicos e menos redistribuição.

A estratificação dos municípios por renda implica que as fusões geralmente não são politicamente viáveis. Os residentes de um município mais pobre, como uma cidade central, apoiarão uma fusão com um subúrbio mais rico para obter maior provisão e redistribuição de bens públicos, com taxas de impostos globais mais baixas. Mas os residentes do subúrbio mais rico opor-se-ão à consolidação para evitar a queda do valor da propriedade, a redução da provisão de bens públicos e o aumento da redistribuição.

Os efeitos agregados de bem-estar das fusões são mais complicados. Uma fusão entre duas jurisdições levará os indivíduos mais ricos da jurisdição de renda mais alta a se mudarem da cidade consolidada para um subúrbio mais rico, a fim de escapar das políticas de redistribuição. Essas pessoas da área consolidada se tornarão os residentes mais pobres em sua nova localização e comprarão moradias de valor inferior à média daquele subúrbio. Os preços da habitação no novo subúrbio irão subir e a provisão de bens públicos irá cair. Este padrão continuará nos subúrbios em um efeito dominó. Como resultado, a consolidação resulta em um impacto negativo nos subúrbios vizinhos, bem como para os residentes mais ricos dos municípios fundidos.

A consolidação ainda pode aumentar o bem-estar agregado, se as fusões beneficiarem mais os eleitores pobres do que prejudicam os mais ricos. Onde este for o caso, os governos que desejem encorajar as anexações poderiam compensar os residentes suburbanos pelas suas perdas e ainda melhorar o bem-estar social.

Além de fornecer novas perspectivas sobre a falta de consolidações, este artigo faz avançar os investigadores? capacidade de modelar a tomada de decisão simultânea através de múltiplas escolhas políticas e oferece uma explicação sistemática para a segregação de renda que surge mesmo quando as famílias não têm preferência explícita pelas características de seus vizinhos.

Transferências Fiscais Suburbanas para Cidades Centrais

Na ausência de consolidação política, as transferências financeiras dos subúrbios para as cidades centrais são outra forma, possivelmente mais viável, de abordar as questões de finanças públicas da área metropolitana. Mas será que os subúrbios deveriam estar interessados em tal arranjo? Tradicionalmente, os proponentes de tais transferências têm sugerido que as transferências se justificam ou porque as cidades centrais financiam bens públicos que beneficiam os residentes suburbanos, tais como infra-estrutura, educação pública e policiamento, ou porque a pobreza da cidade central é um problema regional que deve ser tratado através de transferências de toda a região urbana.

No seu documento, Andrew Haughwout do Federal Reserve Bank de Nova Iorque e Robert Inman da Universidade da Pensilvânia argumentam que nenhum desses argumentos é convincente. Eles examinam uma nova lógica para transferências suburbanas para cidades centrais, com base em duas premissas. A primeira é que as cidades criam economias de aglomeração. Essas economias ocorrem devido à concentração geográfica das empresas dentro de uma indústria e ao conseqüente declínio nos custos de transporte e mão-de-obra, incentivo à inovação e facilidade de disseminação de novas idéias. Estas economias de aglomeração reduzem o custo dos bens produzidos nas cidades, tanto para os residentes das cidades como para os dos subúrbios. A segunda premissa é que o fraco governo central da cidade – marcado por uma variedade de práticas financeiras e instituições fiscais – impõe custos aos residentes e empresas da cidade e os induz a se relocalizarem. A deslocalização, porém, reduz as economias de aglomeração disponíveis na cidade e faz com que o preço dos bens produzidos na cidade aumente. Se ambas as premissas se mantiverem, os governos fracos das cidades prejudicam os residentes suburbanos, as finanças fracas das cidades causam uma saúde econômica suburbana pobre, e os residentes suburbanos devem estar dispostos a pagar para melhorar a fraca situação financeira das cidades centrais a fim de preservar os benefícios das economias de aglomeração.

Haughwout e Inman demonstram empiricamente que as finanças fracas das cidades estão associadas a resultados econômicos negativos das cidades e subúrbios. Em particular, mostram que instituições orçamentais fracas, sindicatos urbanos fortes, taxas de pobreza crescentes e bases fiscais decrescentes estão associados a rendimentos mais baixos, crescimento populacional e taxas de valorização do valor das casas, tanto nas cidades como nos seus subúrbios circundantes. Eles também desenvolvem um modelo de simulação estrutural baseado na economia da Filadélfia que estabelece uma ligação entre as finanças da cidade e os resultados económicos suburbanos. Os efeitos das finanças das cidades na saúde suburbana na Filadélfia são semelhantes aos que se encontram nos dados agregados. Nesta simulação uma relação causal é assumida pela construção, e assim o modelo implica que uma família suburbana deve estar disposta a pagar entre $100 e $250 anualmente para melhorar as instituições fiscais da cidade a fim de perceber os benefícios das economias de aglomeração na cidade.

A conclusão de que as finanças fracas da cidade reduzem as economias de aglomeração implica que as transferências dos subúrbios para as cidades só protegeriam as economias de aglomeração se os fundos fossem usados para fortalecer as finanças fracas da cidade. Tais transferências seriam contraproducentes se os fundos fossem usados para aumentar os salários dos trabalhadores das cidades ou para aumentar os serviços constituintes. Para evitar estes problemas e assegurar que os fundos sejam utilizados adequadamente, Haughwout e Inman defendem o uso de uma série de mecanismos específicos para as transferências, incluindo o uso da ajuda suburbana para financiar integralmente os mandatos de pobreza do Estado, a reforma das regras do imposto predial local e a subordinação da ajuda à adoção de práticas competitivas de licitação para os contratos de serviços da cidade.

Incentivos Fiscais e Localização Empresarial

Se as consolidações urbano-subúrbios são raras e as áreas suburbanas são relutantes em transferir recursos para cidades centrais, como sugerem os dois primeiros documentos, uma terceira opção fiscal para o desenvolvimento econômico urbano é a concessão de grandes benefícios fiscais específicos para as empresas, com o objetivo de atrair ou reter determinadas empresas. Tais ações foram altamente divulgadas no passado, desde o recrutamento de equipes esportivas profissionais pelas cidades, até o cortejo da Mercedes Benz no Alabama no início dos anos 90.

Apesar da freqüência de tais ações, a literatura da pesquisa lança considerável dúvida sobre a eficácia de tais incentivos, tanto em bases teóricas como empíricas. Uma vertente da literatura teórica argumenta que, sob a concorrência fiscal, todas as jurisdições selecionarão taxas de impostos ineficientemente baixas para impedir a saída das empresas. Isto resultará em uma redução da prestação de serviços públicos abaixo dos níveis de eficiência. Outra vertente da literatura argumenta que a concorrência fiscal entre comunidades resulta numa alocação eficiente de recursos, porque as pessoas podem escolher onde viver e, assim, incentivos fiscais específicos introduzem distorções. Esta abordagem assume que se não forem oferecidos incentivos fiscais, as cidades tributam o capital das empresas a taxas iguais ao benefício marginal dos bens públicos fornecidos às empresas. Nenhuma destas abordagens justifica grandes incentivos fiscais para determinadas empresas.

Na sua contribuição para a conferência, Teresa Garcia-Mila da Universitat Pompeu Fabra em Espanha e Therese McGuire do Institute of Government and Public Affairs da Universidade de Illinois desafiam a sabedoria convencional. Elas desenvolvem um modelo no qual as cidades competem por um estoque de capital móvel e se beneficiam de economias de aglomeração que aumentam a produtividade. Nessas circunstâncias, as taxas fiscais eficientes sobre novas empresas igualam a diferença entre o benefício marginal para as empresas dos serviços públicos que elas consomem e os benefícios da aglomeração marginal para a cidade do capital adicional trazido pela empresa.

Os autores examinam então a decisão de Chicago, em 2001, de oferecer à Boeing $50 milhões em incentivos fiscais para mudar sua sede corporativa de Seattle. A busca de Chicago pela Boeing é intrigante, já que envolveu apenas a relocalização da sede da Boeing e não de suas fábricas. Além disso, desde que a maioria dos funcionários da sede foi transferida de Seattle, poucos novos empregos foram criados. Em contraste, Chicago permitiu que um grande fabricante local de doces, empregando quase 1000 pessoas, deixasse a cidade sem oferecer incentivos fiscais para ficar. Garcia-Mila e McGuire sugerem que os planejadores de Chicago acreditavam que uma empresa orientada para a gestão, como a Boeing, criaria um potencial maior para a disseminação do conhecimento do que a retenção da fábrica. Os autores concluem que a aglomeração de capital pode ter compensações econômicas e políticas suficientes para justificar incentivos fiscais específicos para as empresas.

Gentrificação e Imigração

Dois outros trabalhos apresentados na conferência fornecem novas evidências sobre questões atuais em economia urbana e política urbana. Eles demonstram a amplitude de tópicos que se enquadram confortavelmente na área da economia urbana e os importantes insights que podem ser obtidos sobre questões urbanas de campos de pesquisa relacionados, tais como pobreza e bem-estar ou economia do trabalho.

A Gentrificação prejudica os pobres?

Embora a fuga dos brancos para os subúrbios durante a segunda metade do século XX seja freqüentemente vista como um fator causal no desaparecimento das cidades centrais, o retorno de famílias abastadas aos bairros da cidade às vezes suscita críticas igualmente intensas. A gentrificação, ou o influxo de famílias de classe média alta ou rica para bairros anteriormente pobres, é popularmente vista como prejudicial aos residentes pobres e minoritários. O fechamento do Projeto Habitacional Cabrini-Green, em Chicago, e sua substituição parcial por casas na cidade, por exemplo, produziu um tumulto entre os moradores de longa data da habitação pública, que sentiram que estavam sendo expulsos de suas casas, apesar das garantias das autoridades da cidade de que os empreendimentos habitacionais de renda mista seriam benéficos para os moradores de baixa renda, bem como para os novos moradores de bairros de classe média.

Um trabalho de Jacob Vigdor da Duke University sugere que se sabe muito menos sobre o impacto da gentrificação nas famílias pobres do que se supõe comumente. Em vez de assumir que existe uma definição consensual, Vigdor começa por definir gentrificação e faz a distinção entre gentrificação orientada por preferências e gentrificação orientada por rendimentos. Na gentrificação orientada por preferências, as famílias de alta renda aumentam sua valorização das amenidades disponíveis nos bairros pobres. Um exemplo comum é a família de dois filhos que decide que prefere uma deslocação mais curta e aumenta a sua vontade de pagar para viver no bairro mais central. A gentrificação por renda ocorre quando uma mudança na produtividade das famílias de alta renda aumenta a demanda e, portanto, o preço da moradia em bairros de alta renda. Isso força algumas das pessoas desses bairros a se mudarem para áreas com preços mais baixos.

Acima de ambos os tipos de gentrificação, os preços das casas sobem nos bairros anteriormente pobres, de modo que os inquilinos têm de se mudar ou absorver os custos de aluguer mais elevados (e possivelmente as comodidades mais elevadas). Uma diferença entre os dois reside no preço da habitação no bairro de renda superior, que cai sob a gentrificação por preferências, mas aumenta sob a gentrificação por renda. Vigdor propõe opções políticas que, direta e indiretamente, reduzem os danos potenciais causados pela gentrificação. Os subsídios de renda ou a assistência à mudança de residência abordam diretamente o aumento dos custos de moradia para famílias de baixa renda. Os subsídios para formação profissional ou educação podem tornar os residentes pobres mais capazes de competir no mercado imobiliário.

A gentrificação também pode ter efeitos sobre os pobres, para além do mercado imobiliário. Muitos destes efeitos são susceptíveis de ser positivos. O aumento dos preços da habitação pode aumentar as receitas dos impostos sobre a propriedade, aumentar a redistribuição e melhorar os serviços públicos. Um influxo de famílias com rendimentos mais elevados pode criar oportunidades de emprego para os residentes de baixa renda ou deslocar empregos para mais perto do bairro. Os moradores pobres podem se beneficiar de melhorias na qualidade do bairro, tais como taxas mais baixas de criminalidade.

Vigdor argumenta que a maioria do trabalho sobre a gentrificação se concentra muito estreitamente no deslocamento espacial e não demonstra, de fato, que o deslocamento é causado pela gentrificação ou que ela causa danos. Usando Boston como um estudo de caso, ele descobre que famílias com baixo nível educacional (que são mais propensas a estar entre os pobres de longo prazo) vivendo em áreas de gentrificação não são mais propensas a se mover do que outras famílias na área ou do que famílias com baixo nível educacional em outras áreas. A gentrificação não aumentou a segregação dos bairros de Boston por classe socioeconômica; de fato, a gentrificação parece levar a bairros de renda mais mista.

Immigrantes e Segregação Escolar

A proporção da população americana que é nascida no exterior – atualmente cerca de 10,4 por cento – está em seu nível mais alto desde 1930. Pesquisas sugerem que a segregação entre grupos raciais é significativa e afeta negativamente o desempenho educacional das crianças, mas não se sabe se o mesmo se aplica aos imigrantes. Os efeitos dos pares – proximidade a colegas de classe de baixa renda e menos escolarizados – parecem afetar negativamente as minorias raciais, particularmente nas áreas de educação e emprego. Os efeitos de pares podem ter um impacto diferente nos filhos dos imigrantes porque, embora os pais tenham geralmente pouca educação, os grupos de imigrantes demonstram frequentemente uma forte preferência pela educação dos seus filhos. Da mesma forma, embora se tenha verificado que as escolas com grandes minorias raciais recebem menos financiamento do que a média, nenhum estudo anterior investigou o impacto da segregação dos imigrantes no financiamento escolar. De facto, a segregação dos imigrantes pode melhorar o acesso aos recursos, já que a concentração de um grupo pode tornar mais eficiente para o governo a prestação de serviços específicos, tais como aulas de inglês como segunda língua.

Usando provas das escolas públicas de Nova Iorque, nas quais 16% dos estudantes nasciam no estrangeiro em 1998-99, Ingrid Gould Ellen, Katherine O’Regan, Amy Ellen Schwartz e Leanna Stiefel da Universidade de Nova Iorque avaliam o grau de segregação dos imigrantes e a sua relação com a atribuição de recursos e o desempenho dos estudantes. Tendo reunido um conjunto de dados que contém informação sobre as características académicas e socioeconómicas de todas as crianças nas escolas públicas da cidade de Nova Iorque em 1998-99, agregados ao nível escolar, os autores encontram um nível relativamente baixo de segregação para os imigrantes em geral.

Alguns grupos de estudantes imigrantes, particularmente estudantes da antiga União Soviética e das Caraíbas, são consideravelmente mais segregados do que os estudantes nascidos no estrangeiro em geral, mas ainda menos segregados do que os estudantes não brancos. Os autores mostram que diferentes grupos de imigrantes, particularmente os imigrantes soviéticos e caribenhos, têm influências de pares substancialmente diferentes e acesso a recursos educacionais. Tal como os estudantes nativos, os estudantes imigrantes são altamente segregados por raça. A segregação racial é acompanhada por características de pares, qualidade dos professores e padrões de gastos escolares agregados e de sala de aula que têm efeitos negativos que esmagam as diferenças no nível de escolaridade devido à natividade. Os alunos soviéticos que freqüentam escolas com altas porcentagens de alunos brancos têm professores de maior qualidade e melhores resultados, enquanto os alunos dominicanos em escolas predominantemente negros são educados com alunos caracterizados por índices de pobreza extremamente altos e baixas notas nos testes.