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Le aree urbane devono affrontare sfide economiche scoraggianti che sono aumentate di portata negli ultimi anni. Allo stesso tempo, le città offrono interessanti opportunità di crescita e rivitalizzazione. L’interazione di queste sfide e opportunità crea importanti compiti per politici e ricercatori.

Ogni anno, la Brookings Institution e la Wharton School of Business cosponsorizzano una conferenza per affrontare questi problemi e fornire una ricerca all’avanguardia e accessibile su questioni specifiche delle aree urbane, così come su argomenti economici e politici di ampio respiro che hanno applicazioni speciali in un contesto urbano.

La conferenza più recente, tenutasi alla Brookings Institution il 25-26 ottobre 2001, ha sponsorizzato due gruppi di documenti che vengono pubblicati questo mese nel Brookings-Wharton Papers on Urban Affairs (Brookings Institution Press, 2002). Un simposio di tre articoli si concentra sulla politica fiscale e tributaria metropolitana, esaminando gli effetti delle fusioni politiche tra città e sobborghi, i legami tra la vitalità economica delle città e dei sobborghi, e gli incentivi fiscali specifici delle imprese per la delocalizzazione dell’industria. I restanti documenti della conferenza si concentrano sui cambiamenti demografici nelle aree urbane, compreso l’impatto di misure alternative di gentrificazione sui residenti delle città a basso reddito e le diverse esperienze degli studenti immigrati nel sistema scolastico pubblico di New York City.

Symposium on Metropolitan Tax and Fiscal Policy

Le città attirano imprese e residenti fornendo servizi di alta qualità. Ma fornire questi servizi richiede fondi, e oneri fiscali più alti aumentano gli incentivi per i residenti della città e le imprese a partire per luoghi con tasse più basse. Bilanciare queste considerazioni è un problema essenziale nella finanza pubblica urbana. La disparità di reddito tra la maggior parte delle grandi città centrali e i loro sobborghi relativamente più ricchi rende queste questioni ancora più difficili e politicamente sensibili. Inoltre, l’efficacia potenziale di molte opzioni fiscali è sconosciuta, e la connessione tra efficacia economica e fattibilità politica è talvolta trascurata.

Consolidamento metropolitano

Le grandi aree metropolitane negli Stati Uniti sono caratterizzate da un numero molto grande di governi locali, con molte aree urbane che contengono più di cento comuni separati. La frammentazione del governo locale ha portato a preoccupazioni riguardanti la distribuzione dei servizi di governo e l’efficienza con cui questi servizi sono forniti. I sindaci delle città centrali e alcuni analisti hanno sostenuto il consolidamento politico e fiscale, ma l’annessione di periferie sviluppate si è verificata raramente.

Stephen Calabrese della University of South Florida, Glenn Cassidy della Cassidy Policy Research, e Dennis Epple della Carnegie-Mellon University modellano il comportamento di voto in più comuni per valutare gli effetti delle fusioni. Gli elettori, che variano solo in base al reddito, scelgono il loro livello preferito di servizi pubblici e di ridistribuzione, nonché il livello e il tipo di tasse applicate. Scelgono anche la loro ubicazione residenziale sulla base di queste politiche. In equilibrio, la regola della maggioranza determina la politica fiscale, dei servizi pubblici e della ridistribuzione; ogni comune ha un bilancio in pareggio; nessuno vuole trasferirsi; e il mercato immobiliare si libera. La politica favorita dall’elettore di reddito medio sarà sempre adottata. Il modello produce risultati coerenti con i modelli osservati nelle città: sebbene sia i grandi che i piccoli comuni forniscano beni pubblici, la redistribuzione avviene quasi esclusivamente nelle grandi città centrali. I piccoli comuni suburbani dipendono principalmente dalle entrate fiscali sulla proprietà per finanziare i servizi pubblici, ma le città centrali usano sia le imposte sul reddito che quelle sulla proprietà. Le scelte politiche provocano una stratificazione del reddito nella regione metropolitana. Le famiglie a basso reddito con una preferenza per la ridistribuzione hanno maggiori probabilità di stabilirsi nella città centrale, mentre le famiglie ricche sceglieranno i sobborghi con alti livelli di fornitura di servizi pubblici e meno ridistribuzione.

La stratificazione dei comuni per reddito implica che le fusioni non sono in genere politicamente praticabili. I residenti di un comune più povero, come una città centrale, sosterranno una fusione con un sobborgo più ricco per ottenere una maggiore fornitura di beni pubblici e redistribuzione, con aliquote fiscali complessive più basse. Ma i residenti della periferia più ricca si opporranno al consolidamento per evitare la caduta dei valori delle proprietà, la riduzione dei beni pubblici e l’aumento della redistribuzione.

Gli effetti aggregati sul benessere delle fusioni sono più complicati. Una fusione tra due giurisdizioni spingerà gli individui più ricchi della giurisdizione a più alto reddito a spostarsi dalla città consolidata a un sobborgo più ricco per sfuggire alle politiche di ridistribuzione. Questi traslocatori dall’area consolidata diventeranno i residenti più poveri nella loro nuova località e acquisteranno abitazioni di valore inferiore alla media di quel sobborgo. I prezzi delle abitazioni nel nuovo sobborgo aumenteranno e la fornitura di beni pubblici diminuirà. Questo modello continuerà attraverso i sobborghi in un effetto domino. Di conseguenza, il consolidamento ha un impatto negativo sui sobborghi circostanti e sui residenti più ricchi dei comuni fusi.

Il consolidamento potrebbe ancora aumentare il benessere aggregato, se le fusioni avvantaggiano gli elettori poveri più di quanto danneggino quelli più ricchi. In questo caso, i governi che desiderano incoraggiare le annessioni potrebbero compensare i residenti suburbani per le loro perdite e migliorare ancora il benessere sociale.

Oltre a fornire nuove intuizioni sulla scarsità di consolidamenti, questo articolo fa avanzare i ricercatori? Oltre a fornire nuove intuizioni sulla mancanza di consolidamenti, questo articolo fa progredire la capacità dei ricercatori di modellare il processo decisionale simultaneo su più scelte politiche e offre una spiegazione sistematica della segregazione del reddito che si verifica anche quando le famiglie non hanno preferenze esplicite per le caratteristiche dei loro vicini.

Trasferimenti fiscali suburbani alle città centrali

In assenza di consolidamento politico, i trasferimenti finanziari dalle periferie alle città centrali sono un altro modo, forse più fattibile, per affrontare i problemi di finanza pubblica delle aree metropolitane. Ma le periferie dovrebbero essere interessate a un tale accordo? Tradizionalmente, i sostenitori di tali trasferimenti hanno suggerito che i trasferimenti sono giustificati o perché le città centrali finanziano beni pubblici che vanno a beneficio dei residenti suburbani, come le infrastrutture, l’istruzione pubblica e la polizia, o perché la povertà delle città centrali è un problema regionale che dovrebbe essere affrontato tramite trasferimenti dall’intera regione urbana.

Nel loro articolo, Andrew Haughwout della Federal Reserve Bank di New York e Robert Inman dell’Università della Pennsylvania sostengono che nessuno di questi argomenti è convincente. Esaminano una nuova logica per i trasferimenti suburbani alle città centrali, basata su due premesse. La prima è che le città creano economie di agglomerazione. Queste economie si verificano a causa della concentrazione geografica delle imprese all’interno di un’industria e la conseguente diminuzione dei costi di trasporto e del lavoro, l’incoraggiamento dell’innovazione e la facilità di diffusione di nuove idee. Queste economie di agglomerazione riducono il costo dei beni prodotti in città sia per i residenti della città che della periferia. La seconda premessa è che un governo centrale debole – caratterizzato da una varietà di pratiche finanziarie e istituzioni fiscali – impone dei costi ai residenti e alle imprese della città e li induce a trasferirsi. La delocalizzazione, però, riduce le economie di agglomerazione disponibili nella città e fa aumentare il prezzo dei beni prodotti in città. Se entrambe le premesse reggono, i governi delle città deboli danneggiano i residenti suburbani, le finanze della città deboli causano una cattiva salute economica suburbana, e i residenti suburbani dovrebbero essere disposti a pagare per migliorare la debole situazione finanziaria delle città centrali al fine di preservare i benefici delle economie di agglomerazione.

Haughwout e Inman dimostrano empiricamente che le finanze della città deboli sono associate a risultati economici negativi per la città e la periferia. In particolare, mostrano che istituzioni di bilancio deboli, sindacati cittadini forti, tassi di povertà crescenti e basi imponibili in declino sono associati a un reddito inferiore, alla crescita della popolazione e ai tassi di apprezzamento del valore delle case sia nelle città che nei sobborghi circostanti. Essi sviluppano anche un modello di simulazione strutturale basato sull’economia di Filadelfia che costruisce un legame tra le finanze della città e i risultati economici suburbani. Gli effetti delle finanze cittadine sulla salute suburbana a Filadelfia sono simili a quelli riscontrati nei dati aggregati. In questa simulazione una relazione causale è assunta per costruzione, e quindi il modello implica che una famiglia suburbana dovrebbe essere disposta a pagare tra i 100 e i 250 dollari all’anno per migliorare le istituzioni fiscali della città al fine di realizzare i benefici delle economie di agglomerazione nella città.

La conclusione che le deboli finanze cittadine riducono le economie di agglomerazione implica che i trasferimenti dalle periferie alle città proteggerebbero le economie di agglomerazione solo se i fondi fossero usati per rafforzare le deboli finanze cittadine. Tali trasferimenti sarebbero controproducenti se i fondi fossero usati per aumentare i salari dei lavoratori della città o per aumentare i servizi costituenti. Per evitare questi problemi e assicurare che i fondi siano usati in modo appropriato, Haughwout e Inman sostengono l’uso di un certo numero di meccanismi specifici per i trasferimenti, compreso l’uso degli aiuti suburbani per finanziare completamente i mandati statali sulla povertà, riformando le regole locali sull’imposta sulla proprietà, e facendo dipendere gli aiuti dall’adozione di pratiche di gara competitive per i contratti di servizi cittadini.

Incentivi fiscali e localizzazione delle imprese

Se i consolidamenti tra città e sobborghi sono rari e le aree suburbane sono riluttanti a trasferire risorse alle città centrali, come suggeriscono i primi due articoli, una terza opzione fiscale per lo sviluppo economico urbano è rappresentata da grandi sgravi fiscali specifici per le imprese, volti ad attrarre o mantenere particolari imprese. Tali azioni sono state molto pubblicizzate in passato, dalle città che reclutano squadre sportive professionali, all’Alabama che corteggia la Mercedes Benz nei primi anni ’90.

Nonostante la frequenza di tali azioni, la letteratura di ricerca mette in dubbio l’efficacia di tali incentivi, sia per motivi teorici che empirici. Un filone della letteratura teorica sostiene che in condizioni di concorrenza fiscale, tutte le giurisdizioni selezioneranno aliquote fiscali inefficientemente basse per impedire alle imprese di uscire. Questo risulterà in una riduzione della fornitura di servizi pubblici al di sotto dei livelli efficienti. Un altro filone della letteratura sostiene che la concorrenza fiscale tra le comunità risulta in un’allocazione efficiente delle risorse, perché le persone possono scegliere dove vivere, e quindi specifici incentivi fiscali introducono distorsioni. Questo approccio presuppone che se non vengono offerti incentivi fiscali, le città tassano il capitale delle società a tassi uguali al beneficio marginale dei beni pubblici forniti alle imprese. Nessuno dei due approcci giustifica grandi incentivi fiscali per particolari aziende.

Nel loro contributo alla conferenza, Teresa Garcia-Mila della Universitat Pompeu Fabra in Spagna e Therese McGuire dell’Institute of Government and Public Affairs dell’Università dell’Illinois sfidano la saggezza convenzionale. Essi sviluppano un modello in cui le città competono per uno stock di capitale mobile e beneficiano di economie di agglomerazione che aumentano la produttività. In queste circostanze, le aliquote fiscali efficienti sulle nuove imprese sono uguali alla differenza tra il beneficio marginale per le imprese dei servizi pubblici che consumano e i benefici marginali di agglomerazione per la città del capitale addizionale portato dall’impresa.

Gli autori esaminano poi la decisione di Chicago nel 2001 di offrire alla Boeing 50 milioni di dollari in incentivi fiscali per trasferire la sua sede aziendale da Seattle. La ricerca della Boeing da parte di Chicago è sconcertante, dato che ha coinvolto solo il trasferimento della sede centrale della Boeing piuttosto che i suoi impianti di produzione. Inoltre, dato che la maggior parte dei dipendenti della sede è stata trasferita da Seattle, sono stati creati pochi nuovi posti di lavoro. In netto contrasto, Chicago ha permesso a un grande produttore locale di caramelle che impiegava quasi 1.000 persone di lasciare la città senza offrirgli incentivi fiscali per rimanere. Garcia-Mila e McGuire suggeriscono che i pianificatori di Chicago credevano che un’azienda orientata al management come Boeing avrebbe creato un maggiore potenziale di ricadute di conoscenza rispetto al mantenimento dell’impianto di produzione. Gli autori concludono che l’agglomerazione di capitale può avere sufficienti benefici economici e politici per giustificare incentivi fiscali specifici per le imprese.

Gentrificazione e immigrazione

Altre due relazioni presentate alla conferenza forniscono nuove prove su questioni attuali di economia urbana e politica urbana. Essi dimostrano l’ampiezza degli argomenti che rientrano comodamente nell’area dell’economia urbana e le importanti intuizioni che possono essere acquisite sulle questioni urbane da campi di ricerca correlati, come la povertà e il benessere o l’economia del lavoro.

La gentrificazione danneggia i poveri?

Anche se la fuga dei bianchi verso le periferie durante la seconda metà del ventesimo secolo è spesso vista come un fattore causale nel declino delle città centrali, il ritorno delle famiglie benestanti nei quartieri cittadini talvolta suscita critiche altrettanto intense. La gentrificazione, o l’afflusso di famiglie di classe medio-alta o ricche in quartieri precedentemente poveri, è popolarmente vista come dannosa per i residenti poveri e delle minoranze. La chiusura del Cabrini-Green Housing Project a Chicago e la sua parziale sostituzione con case a schiera, per esempio, ha prodotto un putiferio tra i residenti di lunga data delle case popolari, che si sono sentiti cacciati dalle loro case nonostante le rassicurazioni dei funzionari comunali che gli sviluppi abitativi a reddito misto sarebbero stati vantaggiosi sia per i residenti dei quartieri a basso reddito che per quelli della nuova classe media.

Un articolo di Jacob Vigdor della Duke University suggerisce che sull’impatto della gentrificazione sulle famiglie povere si sa molto meno di quanto comunemente si pensi. Piuttosto che assumere che ci sia una definizione condivisa, Vigdor inizia definendo la gentrificazione e fa la distinzione tra gentrificazione guidata dalle preferenze e quella guidata dal reddito. Nella gentrificazione guidata dalle preferenze, le famiglie ad alto reddito aumentano la loro valutazione dei servizi disponibili nei quartieri poveri. Un esempio comune è la famiglia con due stipendi che decide di preferire un tragitto più breve e aumenta la sua disponibilità a pagare per vivere in un quartiere più centrale. La gentrificazione guidata dal reddito si verifica quando un cambiamento nella produttività delle famiglie ad alto reddito aumenta la domanda, e quindi il prezzo, delle abitazioni nei quartieri ad alto reddito. Questo costringe alcune delle persone in questi quartieri a trasferirsi in aree con prezzi più bassi.

In entrambi i tipi di gentrificazione, i prezzi delle case aumentano nei quartieri precedentemente poveri, così che gli affittuari devono trasferirsi o assorbire i costi di affitto più alti (e possibilmente i servizi più alti). Una differenza tra i due sta nei prezzi delle case nei quartieri a reddito più alto, che cadono sotto la gentrificazione guidata dalle preferenze ma aumentano sotto la gentrificazione guidata dal reddito. Vigdor propone opzioni politiche che riducono sia direttamente che indirettamente i danni potenziali causati dalla gentrificazione. I sussidi per l’affitto o l’assistenza al trasferimento affrontano direttamente l’aumento dei costi degli alloggi per le famiglie a basso reddito. La formazione professionale o i sussidi all’istruzione potrebbero rendere i residenti poveri più capaci di competere nel mercato immobiliare.

La gentrificazione può avere effetti sui poveri anche al di fuori del mercato immobiliare. Molti di questi effetti sono probabilmente positivi. L’aumento dei prezzi degli alloggi può aumentare le entrate fiscali sulla proprietà, aumentare la redistribuzione e migliorare i servizi pubblici. Un afflusso di famiglie a reddito più alto potrebbe creare opportunità di lavoro per i residenti a basso reddito o trasferire i posti di lavoro più vicino al quartiere. I residenti poveri potrebbero beneficiare di miglioramenti nella qualità del quartiere, come tassi di criminalità più bassi.

Vigdor sostiene che la maggior parte del lavoro sulla gentrificazione si concentra troppo strettamente sullo spostamento spaziale e non dimostra infatti che lo spostamento è causato dalla gentrificazione o che causa danni. Usando Boston come caso di studio, egli trova che le famiglie con un basso livello di istruzione (che hanno maggiori probabilità di essere tra i poveri a lungo termine) che vivono nelle aree di gentrificazione non hanno più probabilità di spostarsi rispetto alle altre famiglie della zona o alle famiglie con basso livello di istruzione in altre aree. La gentrificazione non ha aumentato la segregazione dei quartieri di Boston per classe socioeconomica; infatti, la gentrificazione sembra portare a quartieri a reddito più misto.

Immigrati e segregazione scolastica

La percentuale di popolazione statunitense nata all’estero – attualmente circa il 10,4% – è al suo livello più alto dal 1930. La ricerca suggerisce che la segregazione tra gruppi razziali è significativa e influisce negativamente sui risultati scolastici dei bambini, ma non si sa se lo stesso vale per gli immigrati. Gli effetti dei pari – la vicinanza a compagni di classe a basso reddito e meno istruiti – sembrano influenzare negativamente le minoranze razziali, in particolare nelle aree dell’istruzione e dell’occupazione. Gli effetti dei pari potrebbero avere un impatto diverso sui figli degli immigrati perché, sebbene i genitori abbiano generalmente poca istruzione, i gruppi di immigrati spesso dimostrano una forte preferenza per l’istruzione dei loro figli. Allo stesso modo, anche se si è scoperto che le scuole con grandi minoranze razziali ricevono meno fondi della media, nessuno studio precedente ha indagato l’impatto della segregazione degli immigrati sul finanziamento scolastico. In effetti, la segregazione degli immigrati può migliorare l’accesso alle risorse, poiché la concentrazione di un gruppo può rendere più efficiente per il governo fornire particolari servizi, come le lezioni di inglese come seconda lingua.

Utilizzando le prove delle scuole pubbliche di New York, in cui il 16% degli studenti erano nati all’estero nel 1998-99, Ingrid Gould Ellen, Katherine O’Regan, Amy Ellen Schwartz e Leanna Stiefel della New York University valutano il grado di segregazione degli immigrati e la sua relazione con l’allocazione delle risorse e il rendimento degli studenti. Avendo assemblato una serie di dati che contengono informazioni sulle caratteristiche accademiche e socioeconomiche di tutti i bambini nelle scuole pubbliche di New York City nel 1998-99, aggregate a livello di scuola, gli autori trovano un livello relativamente basso di segregazione per gli immigrati in generale.

Alcuni gruppi di studenti immigrati, in particolare gli studenti dell’ex Unione Sovietica e dei Caraibi, sono notevolmente più segregati degli studenti nati all’estero in generale, ma ancora meno segregati degli studenti non bianchi. Gli autori mostrano che i diversi gruppi di immigrati, in particolare gli immigrati sovietici e caraibici, hanno influenze tra pari e accesso alle risorse educative sostanzialmente diverse. Come gli studenti nativi, gli studenti immigrati sono altamente segregati per razza. La segregazione razziale è accompagnata da caratteristiche dei coetanei, qualità degli insegnanti e modelli di spesa scolastica in classe e aggregati che hanno effetti negativi che sovrastano le differenze nei risultati scolastici dovuti alla provenienza. Gli studenti sovietici che frequentano scuole con alte percentuali di studenti bianchi hanno insegnanti di qualità superiore e coetanei con risultati più alti, mentre gli studenti dominicani in scuole prevalentemente nere sono educati con studenti caratterizzati da tassi di povertà estremamente elevati e bassi punteggi dei test.