Alai

Städerna står inför skrämmande ekonomiska utmaningar som har ökat i omfattning under de senaste åren. Samtidigt erbjuder städerna spännande möjligheter till tillväxt och revitalisering. Samspelet mellan dessa utmaningar och möjligheter skapar viktiga uppgifter för beslutsfattare och forskare.

Varje år sponsrar Brookings Institution och Wharton School of Business en konferens för att ta itu med dessa frågor och tillhandahålla banbrytande, lättillgänglig forskning om frågor som är unika för stadsområden, liksom om breda ekonomiska och politiska ämnen som har särskilda tillämpningar i en stadsmiljö.

Den senaste konferensen, som hölls vid Brookings Institution den 25-26 oktober 2001, sponsrade två grupper av artiklar som denna månad publiceras i Brookings-Wharton Papers on Urban Affairs (Brookings Institution Press, 2002). Ett symposium med tre artiklar fokuserar på storstädernas skatte- och skattepolitik och undersöker effekterna av politiska sammanslagningar mellan städer och förorter, kopplingarna mellan städers och förorters ekonomiska livskraft och företagsspecifika skatteincitament för omlokalisering av industrier. De övriga konferensartiklarna är inriktade på demografiska förändringar i stadsområden, inklusive effekterna av alternativa åtgärder för gentrifiering på stadsbor med lägre inkomster och de varierande erfarenheterna av invandrarelever i New York Citys offentliga skolsystem.

Symposium om storstädernas skatte- och finanspolitik

Städerna lockar till sig företag och invånare genom att erbjuda högkvalitativa bekvämligheter. Men för att tillhandahålla dessa bekvämligheter krävs finansiering, och högre skattebördor ökar incitamenten för stadens invånare och företag att flytta till platser med lägre skattesatser. Att balansera dessa överväganden är ett väsentligt problem inom offentlig finansiering i städerna. Inkomstskillnaderna mellan de flesta stora centrala städer och deras relativt sett rikare förorter gör dessa frågor ännu svårare och politiskt känsliga. Dessutom är den potentiella effektiviteten hos många skattealternativ okänd, och sambandet mellan ekonomisk effektivitet och politisk genomförbarhet förbises ibland.

Metropolitan Consolidation

Stora storstadsområden i USA kännetecknas av ett mycket stort antal lokala myndigheter, där många stadsområden innehåller mer än hundra separata kommuner. Fragmenteringen av den lokala förvaltningen har lett till oro när det gäller fördelningen av statliga tjänster och den effektivitet med vilken dessa tjänster tillhandahålls. Borgmästare i centrala städer och vissa analytiker har förespråkat politisk och skattemässig konsolidering, men annektering av utvecklade förorter har sällan skett.

Stephen Calabrese från University of South Florida, Glenn Cassidy från Cassidy Policy Research och Dennis Epple från Carnegie-Mellon University modellerar röstningsbeteendet i flera kommuner för att utvärdera effekterna av sammanslagningar. Väljarna, som endast varierar i inkomst, väljer vilken nivå av offentliga tjänster och omfördelning de föredrar samt vilken nivå och typ av skatt som tas ut. De väljer också sitt bostadsområde på grundval av denna politik. I jämvikt är det majoriteten som bestämmer skattepolitiken, de offentliga tjänsterna och omfördelningspolitiken, varje kommun har en balanserad budget, ingen vill flytta och bostadsmarknaden är klar. Den politik som väljaren med medianinkomsttagare föredrar kommer alltid att antas. Modellen ger resultat som överensstämmer med observerade mönster i städerna: även om både stora och små kommuner tillhandahåller kollektiva nyttigheter sker omfördelningen nästan uteslutande i stora centrala städer. Små förortskommuner är främst beroende av fastighetsskatteintäkter för att finansiera offentliga tjänster, medan centralstäderna använder både inkomst- och fastighetsskatter. De politiska valen resulterar i inkomstskiktning i hela storstadsregionen. Hushåll med låga inkomster som föredrar omfördelning är mer benägna att lokalisera sig i centralorten, medan rika hushåll kommer att välja förorter med höga nivåer av offentliga tjänster och mindre omfördelning.

Kommunernas skiktning efter inkomst innebär att sammanslagningar i allmänhet inte är politiskt genomförbara. Invånarna i en fattigare kommun, t.ex. en centralort, kommer att stödja en sammanslagning med en rikare förort för att få högre tillhandahållande av offentliga tjänster och omfördelning, med lägre totala skattesatser. Men invånarna i den rikare förorten kommer att motsätta sig en sammanslagning för att undvika sjunkande fastighetsvärden, minskade offentliga nyttigheter och ökad omfördelning.

De aggregerade välfärdseffekterna av sammanslagningar är mer komplicerade. En sammanslagning mellan två jurisdiktioner kommer att få de rikaste individerna i den jurisdiktion med högre inkomster att flytta från den konsoliderade staden till en rikare förort för att undkomma omfördelningspolitiken. Dessa flyttare från det konsoliderade området kommer att bli de fattigaste invånarna på sin nya ort och kommer att köpa bostäder med ett lägre värde än det genomsnittliga värdet i förorten. Bostadspriserna i den nya förorten kommer att stiga och utbudet av kollektiva nyttigheter kommer att minska. Detta mönster kommer att fortsätta i alla förorter i en dominoeffekt. Som en följd av detta resulterar en konsolidering i en negativ inverkan på de omgivande förorterna samt för de rikare invånarna i de sammanslagna kommunerna.

Konsolidering kan fortfarande öka den samlade välfärden, om sammanslagningar gynnar fattiga väljare mer än de skadar rikare väljare. Om detta är fallet kan regeringar som vill uppmuntra annexioner kompensera invånarna i förorterna för deras förluster och ändå förbättra den sociala välfärden.

Förutom att ge nya insikter om bristen på sammanslagningar, främjar denna artikel forskarnas arbete. För att ge nya insikter om de nya konsolideringsmöjligheterna, förbättrar detta arbete forskarnas förmåga att modellera samtidigt beslutsfattande över flera olika politiska val och ger en systematisk förklaring till inkomstsegregation som uppstår även när hushållen inte har några uttryckliga preferenser för grannarnas egenskaper.

Fiskaliska överföringar från förorter till centrala städer

I avsaknad av politisk konsolidering är finansiella överföringar från förorter till centrala städer ett annat, möjligen mer genomförbart, sätt att ta itu med problem som rör de offentliga finanserna i storstadsområden. Men bör förorterna vara intresserade av ett sådant arrangemang? Traditionellt har förespråkare av sådana överföringar hävdat att överföringar är motiverade antingen för att centralstäderna finansierar offentliga nyttigheter som gynnar förortsborna, t.ex. infrastruktur, offentlig utbildning och polisarbete, eller för att fattigdomen i centralstäderna är ett regionalt problem som bör åtgärdas med hjälp av överföringar från hela stadsregionen.

I sin artikel hävdar Andrew Haughwout från Federal Reserve Bank of New York och Robert Inman från University of Pennsylvania att inget av dessa argument är övertygande. De undersöker en ny motivering för överföringar från förorter till centrala städer, som bygger på två premisser. Den första är att städer skapar agglomerationsekonomier. Dessa ekonomier uppstår på grund av den geografiska koncentrationen av företag inom en bransch och den därav följande minskningen av transport- och arbetskostnader, uppmuntran av innovation och lätthet att sprida nya idéer. Dessa agglomerationsekonomier minskar kostnaden för varor som produceras i staden för både stadsbor och förortsbor. Den andra förutsättningen är att en svag central stadsförvaltning – som kännetecknas av en mängd olika finansiella metoder och skatteinstitutioner – medför kostnader för stadens invånare och företag och får dem att flytta. Omlokaliseringen minskar dock de agglomerationsekonomier som finns i staden och får priset på varor som produceras i staden att stiga. Om båda förutsättningarna stämmer skadar svaga stadsstyrelser invånarna i förorterna, svaga stadsfinanser orsakar dålig ekonomisk hälsa i förorterna och invånarna i förorterna bör vara villiga att betala för att förbättra centrumstädernas svaga finansiella situation för att bevara fördelarna med agglomerationsekonomier.

Haughwout och Inman visar empiriskt att svaga stadsfinanser är förknippade med negativa ekonomiska resultat i städer och förorter. De visar särskilt att svaga budgetinstitutioner, starka fackföreningar i städerna, stigande fattigdomsnivåer och minskande skattebaser är förknippade med lägre inkomster, befolkningstillväxt och ökning av bostadsvärdet i både städerna och de omgivande förorterna. De utvecklar också en strukturell simuleringsmodell baserad på Philadelphias ekonomi som bygger in en koppling mellan stadens finanser och förorternas ekonomiska resultat. Effekterna av stadens finanser på förorternas hälsa i Philadelphia visar sig vara likartade med de effekter som konstateras i de aggregerade uppgifterna. I denna simulering antas ett kausalt samband genom konstruktionen, och modellen innebär således att en förortsfamilj bör vara villig att betala mellan 100 och 250 dollar per år för att förbättra stadens finansinstitutioner för att realisera fördelarna med agglomerationsekonomier i staden.

Slutsatsen att svaga stadens finanser minskar agglomerationsekonomier innebär att överföringar från förorter till städer endast skulle skydda agglomerationsekonomier om medlen användes för att stärka svaga stadens finanser. Sådana överföringar skulle vara kontraproduktiva om medlen användes för att höja lönerna för stadens anställda eller öka tjänsterna för invånarna. För att undvika dessa problem och se till att medlen används på rätt sätt förespråkar Haughwout och Inman ett antal specifika mekanismer för överföringar, bland annat genom att använda stödet till förorterna för att fullt ut finansiera delstaternas fattigvårdsmandat, genom att reformera reglerna för lokal fastighetsskatt och genom att göra stödet beroende av att man inför konkurrensutsatta anbudsförfaranden för stadens tjänstekontrakt.

Skatteincitament och företags lokalisering

Om det är sällsynt med konsolideringar mellan stad och förort och om förortsområden är ovilliga att överföra resurser till centrala städer, vilket de två första artiklarna föreslår, är ett tredje skattemässigt alternativ för ekonomisk utveckling i städerna stora, företagsspecifika skattelättnader som syftar till att locka till sig eller behålla vissa företag. Sådana åtgärder har varit mycket uppmärksammade tidigare, allt från städer som rekryterar professionella idrottslag till Alabama som lockade Mercedes Benz i början av 1990-talet.

Trots frekvensen av sådana åtgärder väcker forskningslitteraturen betydande tvivel om effektiviteten av sådana incitament, både på teoretiska och empiriska grunder. En del av den teoretiska litteraturen hävdar att vid skattekonkurrens kommer alla jurisdiktioner att välja ineffektivt låga skattesatser för att hindra företag från att lämna landet. Detta kommer att leda till en minskning av de offentliga tjänsterna under effektiva nivåer. En annan del av litteraturen hävdar att skattekonkurrens mellan olika samhällen leder till en effektiv resursfördelning, eftersom människor kan välja var de vill bo, och att särskilda skatteincitament därför leder till snedvridningar. Detta synsätt utgår från att städerna, om inga skatteincitament erbjuds, beskattar företagens kapital med en skattesats som motsvarar marginalnyttan av de kollektiva nyttigheter som företagen får. Ingen av metoderna motiverar stora skatteincitament för vissa företag.

I sitt bidrag till konferensen ifrågasätter Teresa Garcia-Mila från Universitat Pompeu Fabra i Spanien och Therese McGuire från Institute of Government and Public Affairs vid University of Illinois den konventionella visdomen. De utvecklar en modell där städerna konkurrerar om ett rörligt kapital och drar nytta av produktivitetshöjande agglomerationsekonomier. Under dessa omständigheter är de effektiva skattesatserna för nya företag lika med skillnaden mellan företagens marginella nytta av de offentliga tjänster som de konsumerar och stadens marginella agglomerationsfördelar av det extra kapital som företaget tillför.

Författarna undersöker sedan Chicagos beslut 2001 att erbjuda Boeing 50 miljoner dollar i skattelättnader för att flytta sitt huvudkontor från Seattle. Chicagos strävan efter Boeing är förbryllande med tanke på att det endast gällde flyttning av Boeings huvudkontor och inte dess tillverkningsanläggningar. Eftersom de flesta av de anställda vid huvudkontoret flyttades från Seattle skapades dessutom få nya arbetstillfällen. Som en stark kontrast till detta lät Chicago en stor lokal godistillverkare med nästan 1 000 anställda lämna staden utan att erbjuda företaget skatteincitament för att stanna kvar. Garcia-Mila och McGuire menar att Chicagos planerare trodde att ett förvaltningsorienterat företag som Boeing skulle skapa större möjligheter till kunskapsspridning än om tillverkningsanläggningen skulle behållas. Författarna drar slutsatsen att agglomeration av kapital kan ha tillräckliga ekonomiska och politiska fördelar för att motivera företagsspecifika skatteincitament.

Gentrifiering och invandring

Två andra artiklar som presenterades vid konferensen ger nya bevis för aktuella frågor inom stadsekonomi och stadspolitik. De visar på bredden i de ämnen som faller väl in under området urban ekonomi och på de viktiga insikter som kan vinnas om urbana frågor från närliggande forskningsområden, t.ex. fattigdom och välfärd eller arbetsmarknadsekonomi.

Does Gentrification Harm the Poor?

Och även om den vita flykten till förorterna under andra halvan av 1900-talet ofta ses som en kausal faktor i centralstädernas nedgång, väcker de rika hushållens återvändande till stadsdelarna ibland en lika intensiv kritik. Gentrifiering, eller inflödet av hushåll från övre medelklassen eller rika hushåll till tidigare fattiga stadsdelar, anses allmänt vara skadligt för fattiga och minoritetsinvånare. Stängningen av Cabrini-Green Housing Project i Chicago och den partiella ersättningen med radhus, till exempel, orsakade ett ramaskri bland långvariga kollektivhusboende, som kände att de fördrevs från sina hem, trots att stadens tjänstemän försäkrade att bostadsbyggen med blandade inkomster skulle gynna både låginkomsttagare och nya medelklassboende i stadsdelarna.

En artikel av Jacob Vigdor från Duke University tyder på att det är mycket mindre känt om gentrifieringens inverkan på fattiga familjer än vad man vanligtvis tror. I stället för att anta att det finns en konsensusdefinition börjar Vigdor med att definiera gentrifiering och gör skillnad mellan preferensdriven och inkomstdriven gentrifiering. Vid preferensdriven gentrifiering höjer höginkomsthushållen sin värdering av de bekvämligheter som finns i fattiga stadsdelar. Ett vanligt exempel är en familj med två inkomsttagare som bestämmer sig för att föredra en kortare pendlingssträcka och ökar sin betalningsvilja för att bo i ett mer centralt område. Inkomstdriven gentrifiering uppstår när en förändring i höginkomsthushållens produktivitet ökar efterfrågan på, och därmed priset på, bostäder i höginkomstområden. Detta tvingar en del av invånarna i dessa områden att flytta till områden med lägre priser.

Med båda typerna av gentrifiering stiger bostadspriserna i de tidigare fattiga områdena, så att hyresgästerna där antingen måste flytta eller absorbera de högre hyreskostnaderna (och eventuellt högre bekvämligheter). En skillnad mellan de två typerna ligger i bostadspriserna i kvarteren med högre inkomster, som sjunker vid preferensdriven gentrifiering men stiger vid inkomstdriven gentrifiering. Vigdor föreslår politiska alternativ som både direkt och indirekt minskar potentiell skada orsakad av gentrifiering. Hyressubventioner eller flytthjälp är en direkt lösning på de stigande boendekostnaderna för låginkomsthushåll. Jobbträning eller utbildningsstöd kan göra fattiga invånare mer kapabla att konkurrera på bostadsmarknaden.

Gentrifiering kan också ha effekter på de fattiga utöver genom bostadsmarknaden. Många av dessa effekter är sannolikt positiva. Stigande bostadspriser kan öka fastighetsskatteintäkterna, öka omfördelningen och förbättra de offentliga tjänsterna. Ett inflöde av hushåll med högre inkomster kan skapa arbetstillfällen för låginkomsttagare eller flytta arbetstillfällen närmare grannskapet. Fattiga invånare kan dra nytta av förbättringar av grannskapets kvalitet, t.ex. lägre brottslighet.

Vigdor hävdar att de flesta arbeten om gentrifiering fokuserar för snävt på rumslig förskjutning och i själva verket inte visar att förskjutning orsakas av gentrifiering eller att den orsakar skada. Med Boston som fallstudie finner han att hushåll med låg utbildningsnivå (som oftare tillhör de långsiktigt fattiga) som bor i gentrifierade områden inte är mer benägna att flytta än andra hushåll i området eller än hushåll med låg utbildningsnivå i andra områden. Gentrifiering har inte ökat segregationen av Bostons stadsdelar efter socioekonomisk klass; i själva verket verkar gentrifiering leda till fler stadsdelar med blandade inkomster.

Immigranter och skolsegregation

Andelen av USA:s befolkning som är utlandsfödda – för närvarande cirka 10,4 procent – är på sin högsta nivå sedan 1930. Forskning tyder på att segregation bland rasgrupper är betydande och påverkar barns utbildningsnivå negativt, men det är okänt om samma sak gäller för invandrare. Kamrateffekter – närhet till låginkomsttagare och mindre utbildade klasskamrater – tycks ha en negativ inverkan på rasminoriteter, särskilt när det gäller utbildning och sysselsättning. Kamrateffekter kan ha en annan inverkan på invandrarbarn eftersom invandrargrupper ofta visar en stark preferens för att utbilda sina barn, även om föräldrarna i allmänhet har låg utbildning. På samma sätt, även om skolor med stora rasminoriteter har visat sig få mindre finansiering än genomsnittet, har inga tidigare studier undersökt effekten av invandrarnas segregation på skolfinansieringen. Segregering av invandrare kan faktiskt förbättra tillgången till resurser, eftersom koncentrationen av en grupp kan göra det mer effektivt för staten att tillhandahålla särskilda tjänster, t.ex. undervisning i engelska som andraspråk.

Med hjälp av bevis från New Yorks offentliga skolor, där 16 procent av eleverna var utlandsfödda 1998-99, utvärderar Ingrid Gould Ellen, Katherine O’Regan, Amy Ellen Schwartz och Leanna Stiefel från New Yorks universitet graden av segregering av invandrare och dess förhållande till resursfördelning och elevernas resultat. Efter att ha sammanställt en datamängd som innehåller information om akademiska och socioekonomiska egenskaper hos alla barn i New Yorks offentliga skolor 1998-99, aggregerade till skolnivå, finner författarna en relativt låg grad av segregation för invandrare överlag.

Vissa grupper av invandrarstudenter, särskilt studenter från f.d. Sovjetunionen och Karibien, är betydligt mer segregerade än utlandsfödda studenter överlag, men fortfarande mindre segregerade än icke-vita studenter. Författarna visar att olika invandrargrupper, särskilt invandrare från Sovjetunionen och Västindien, har väsentligt olika kamratinflytande och tillgång till utbildningsresurser. Liksom infödda elever är invandrareleverna starkt segregerade efter ras. Rasegregationen åtföljs av egenskaper hos jämnåriga elever, lärarkvalitet och utgiftsmönster i klassrummen och de samlade skolorna som har negativa effekter som överskuggar skillnaderna i utbildningsnivå på grund av födelseort. Sovjetiska elever som går i skolor med en hög andel vita elever har lärare av högre kvalitet och kamrater med högre resultat, medan dominikanska elever i skolor med övervägande svarta elever utbildas tillsammans med elever som kännetecknas av extremt hög fattigdom och låga provresultat.